over de grens - verwijdering van vluchtelingen en migranten uit Nederland

autonoom centrum, maart 2004

# Verwijderen op z'n Europees

> Handel in uitgeprocedeerden > Elektronisch sleepnet > Asielprocedures in de regio > Mondiale strategie

Héél spectaculair zijn de pogingen die in Europees verband worden ondernomen om het uitzettingsbeleid te stroomlijnen nog niet. Maar stapsgewijs creëren de lidstaten wel de voorwaarden die nodig zijn om beter samen te werken. Bovendien hoopt Europa op termijn van het hele vraagstuk verlost te zijn door de verantwoordelijkheid voor de opvang en uitzetting van vluchtelingen naar arme regio’s te verschuiven.

Deskundigen uit de Europese lidstaten buigen zich momenteel over een handboek, waarin procedures komen te staan voor lidstaten die gezamenlijke charters willen inzetten om uitgeprocedeerde asielzoekers en illegalen uit te zetten. In het handboek komt informatie te staan over de nationale diensten die belast zijn met uitzetting, de nationale regels die bij uitzettingen gelden, identiteitsdocumenten, de verantwoordelijkheden van vliegmaatschappijen, veiligheidsmaatregelen en andere handige weetjes die nodig zijn om een gezamenlijke charter op poten te kunnen zetten.
Dit Italiaanse initiatief is de uitwerking van een actieprogramma dat de lidstaten eind 2002 opstelden om een Europees verwijderingsbeleid vorm te geven. Italië deed ook nog een ander voorstel, dat het mogelijk moet maken om illegalen en uitgeprocedeerde asielzoekers onder begeleiding van politieagenten per auto of bestelbus door andere Europese lidstaten te vervoeren, tot ze het land van bestemming hebben bereikt. Nu vinden deportaties meestal per vliegtuig of boot plaats. Het Italiaanse voorstel moet het mogelijk maken ook andere transportmiddelen te gebruiken.
Beide voorstellen geven een aardig beeld van de stand van zaken van het Europese verwijderingsbeleid: het staat nog in de kinderschoenen. De lidstaten zijn vooral bezig allerlei administratieve, juridische en organisatorische obstakels uit de weg te ruimen die samenwerking in de weg staan. Soms bestaat er in een lidstaat bijvoorbeeld geen directe lijnverbinding naar een land van herkomst. Vreemdelingen moeten dan eerst naar een ander Europees vliegveld worden gebracht om daar op het vliegtuig te worden gezet. Zo’n op het oog simpele operatie stuit op allerlei weerbarstige nationale regels. Het gaat dan om vragen als: Wie draait voor de kosten op? Wie is verantwoordelijk voor de begeleiding en medische bijstand? Wie controleert of een vreemdeling niet wordt uitgezet naar een land waar de kans op vervolging bestaat? Waar moet het transitvisum aan voldoen?
Dat zijn de zaken waar een hele stoet ambtenaren zich in Europees verband het hoofd over breekt. Het oogt niet spectaculair, maar het is wel noodzakelijk om daar waar nodig de handen ineen te kunnen slaan. De primaire verantwoordelijkheid voor uitzettingen blijft echter stevig in handen van de individuele lidstaten. Dat kan ook haast niet anders, nu de asielprocedures nog steeds een nationale aangelegenheid zijn, en de besluiten tot uitzetting dus ook. Net zo min als er een Europese asielprocedure of een Europese IND bestaat, is er een Europees verwijderingsbeleid. Samenwerken, procedures stroomlijnen, contactpunten opzetten, juridische rimpels gladstrijken en veel overleggen over de best practices bij verwijdering zijn de belangrijkste Europese wapenfeiten tot nu toe.
De meest vergaande maatregel die de Europese lidstaten tot nu toe hebben genomen op verwijderingsgebied is de afspraak elkaars verwijderingsbevelen te erkennen. Dat betekent dat als Nederland een Algerijn aantreft, waarvan Frankrijk heeft bepaald dat hij het land uitmoet, Nederland de verwijdering voor zijn rekening neemt. Niet letterlijk natuurlijk, want de lidstaten zijn het nog niet eens over de financiële compensatie die moet worden geboden voor het opknappen van elkaars verwijderingsklusjes.
Toch gaat de invloed van de Europese Unie op de verwijdering van vreemdelingen verder dan het bovenstaande doet vermoeden. De EU is op minstens drie fronten actief die direct of indirect van invloed zijn op het verwijderingsbeleid.

# Handel in uitgeprocedeerden

Het eerste terrein is dat van de zogenaamde terugname-overeenkomsten. Eén van de grote problemen waar alle Europese landen bij de uitzetting van vreemdelingen tegen aan lopen is de vaak weigerachtige houding van herkomstlanden. Volgens internationale regels moet een staat waarnaar wordt verwijderd instemmen met de terugkomst van de te verwijderen vluchtelingen. Volgens diezelfde volkenrechtelijke verplichting zijn staten in principe verplicht hun onderdanen terug te nemen. Maar met die regels wordt nog wel eens de hand gelicht. Een flink aantal staten traineert de terugkomst van gevluchte onderdanen. Nederland en Duitsland hebben zich jarenlang in Europees verband beijverd om deze weigerachtige landen over de streep te trekken met het sterkste wapen dat Europa heeft: economische macht, oftewel de geldbuidel. Het afsluiten van Europese handelsakkoorden wordt afhankelijk gemaakt van de bereidheid van herkomstlanden om mee te werken aan de terugkeer van hun landgenoten. ‘De overtuigingskracht van een verzoek tot medewerking aan terugkeer wordt groter wanneer dit verzoek in breder verband wordt gedaan, bijvoorbeeld in EU-verband of door een aantal gelijkgezinde landen,’ aldus minister Verdonk in haar terugkeernotitie. De afgelopen jaren heeft de Unie op dit terrein een aantal succesjes geboekt. De zogenaamde ACP-landen (77 landen in Afrika, het Caribische gebied en in de Pacific) gingen bijvoorbeeld tijdens de onderhandelingen over een nieuw Lomé-verdrag door de knieën en accepteerden een terugnameverplichting voor zowel hun eigen onderdanen als statelozen en mensen uit andere landen, die via een ACP-land de Unie waren binnengekomen. De ACP-landen stonden niet echt te trappelen, maar op tafel lag een akkoord over een slordige veertig miljard gulden aan hulp en economische handel. Zo’n kapitaalinjectie laat je niet makkelijk aan je neus voorbijgaan.
In de terugkeerovereenkomsten wordt geen druppel inkt gemorst aan garanties voor de verwijderde vluchtelingen. Volgens de Nederlandse regering is dat niet meer dan logisch: als een Nederlandse rechter besluit tot verwijdering, bestaat er dus geen gevaar voor een vluchteling en is het niet nodig daar in terugkeerovereenkomsten nog op in te gaan. Hoe het de vluchteling verder zal vergaan is niet langer een Nederlandse verantwoordelijkheid. Kan hij of zij daar asiel aanvragen? Voldoet de asielprocedure aan internationale normen? Wordt de vluchteling subiet doorverwijderd naar weer een ander land? Moeten de vluchtelingen voor eeuwig bivakkeren in één van de vele vluchtelingenkampen in de regio? De EU wast de handen in onschuld. Cynisch gesteld betekenen de terugkeerovereenkomsten handel in uitgeprocedeerde vluchtelingen. Willen jullie tomaten exporteren naar de EU? Dan eerst wat vluchtelingen terugnemen. Op die manier probeert de Europese Unie een cordon sanitaire te creëren: steeds meer landen aan de randen van Europa moeten vluchtelingen in een vroeg stadium tegenhouden en opvangen, of subiet terugnemen als ze toch door de mazen van de grens Europa weten te bereiken.

# Elektronisch sleepnet

Een tweede terrein waarop de Unie actief is, bestaat uit de aanleg van allerlei databestanden. Die vormen een soort elektronisch sleepnet om illegalen en uitgeprocedeerde asielzoekers in te vangen. Deze databestanden zijn bedoeld voor de vaststelling van de identiteit van vreemdelingen, wat ook een groot obstakel is in het verwijderingsbeleid. Alle gegevens van asielzoekers en aangehouden illegalen worden tegenwoordig vastgelegd in het Eurodacsysteem. Dat is handig om te kunnen achterhalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielprocedure en de eventuele uitzetting, maar ook om de identiteit vast te stellen. De gegevens van uitgeprocedeerde asielzoekers en illegalen komen verder in het Schengen Informatiesysteem te staan, waardoor in heel Europa agenten en immigratieambtenaren direct op hun computerschermpje kunnen zien of ze met een illegaal te maken hebben. Ook kunnen grensbewakers zo onmiddellijk zien of een vreemdeling Europa wel of niet in mag. De nieuwste loot aan deze stam wordt het Visa Informatiesysteem VIS, dat over enkele jaren in werking moet zijn. Van iedereen die een visum voor Europa aanvraagt worden de biometrische kenmerken opgeslagen, waardoor later de identiteit makkelijk vast te stellen is, hetgeen de uitzetting moet vergemakkelijken.

# Asielprocedures in de regio

Het derde Europese terrein is van strategische aard, en kan op termijn weleens van groot belang worden. Het gaat om het plan over opvang in de regio. Dit model voorziet erin dat vluchtelingen asiel moeten aanvragen in regionale opvangcentra buiten Europa. De UNHCR is in die kampen verantwoordelijk voor de behandeling van de asielaanvragen. Pas als de UNHCR een asielstatus verleent, vindt herhuisvesting van een vluchteling plaats. Dat kan in Europa zijn, maar ook elders op de wereld. Aan dit model kleven de nodige bezwaren. Hoe is de juridische bijstand in die opvangcentra geregeld? Zijn er genoeg tolken? Hoe is het hoger beroep geregeld? Zijn de regionale opvangcentra wel veilig? En hoe is het gesteld met de levensstandaard, medische voorzieningen en onderwijsmogelijkheden? Bovendien is er nóg een belangrijk aspect aan dit model: vluchtelingen verdwijnen uit het zicht van de media. Lastige hulpverleners, gemeenten, kerken en actiegroepen staan buitenspel. Twee keer per jaar een huilreportage van Netwerk over de schrijnende omstandigheden in zo’n regionaal opvangkamp, en that’s it.
Cruciaal in deze opzet is dat asielzoekers niet langer in Europa asiel mogen aanvragen. Ze kunnen bij de grens linea recta worden teruggestuurd naar het opvangkamp in de regio van herkomst: gaat u daar maar asiel aanvragen. De verantwoordelijkheid voor het uitzettingsprobleem wordt zo verschoven naar de UNHCR en de landen in de regio. Nederland is warm voorstander van deze aanpak en bereidt op dit moment samen met het Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk en Denemarken een experiment voor, dat in 2004 zou moeten beginnen. De landen hopen dat als het experiment slaagt, de Europese Unie in zijn geheel het plan overneemt en tot officieel Europees beleid verheft.

# Mondiale strategie

Het is lastig om een precieze inschatting te maken van het effect van al deze Europese plannen. Nederland kampt al jaren met problemen rond uitzetting en Europa kan niet in één klap die problemen oplossen. Bovendien leven veel Europese afspraken jarenlang een onopgemerkt bestaan in een diepe bureaulade op het departement. Papier is geduldig en dat geldt zeker voor Europa. Minister Verdonk wijst daar ook op in haar terugkeernotitie: ‘Het EU-beleid biedt op korte termijn onvoldoende concrete oplossingen voor de nationale terugkeerproblematiek.’
Maar langzaamaan worden de touwtjes wel aangetrokken. Als allerlei juridische, organisatorische en bureaucratische hobbels zijn geslecht, zullen de Europese lidstaten nauwer samenwerken bij gezamenlijke uitzettingsacties. Door de Europese druk op landen van herkomst zullen uitzettingen makkelijker te realiseren zijn. Door in het Europese binnenland de (elektronische) controles op te voeren, zullen meer asielzoekers en illegalen in uitzettingscentra opgesloten worden.
Over het lot van al die uitgezette vluchtelingen bekommeren de Europese landen zich verder niet. Hoe het ze vergaat in het herkomstland, of het transitland is niet van belang. Dit systeem wordt helemaal sluitend (en stuitend) als het plan voor de opvang in de regio school gaat maken. Het Europese vluchtelingenbeleid wordt steeds meer een politiek-strategisch instrument met mondiale trekken. Controle op migratiebewegingen staat centraal, om het welvaartseiland Europa af te schermen van de arme en onveilige delen van de wereld. Zoals minister Verdonk in haar terugkeernotitie stelt: ‘In bestemmingslanden worden de negatieve effecten van irreguliere migratie ervaren. Door veel herkomstlanden wordt echter het algemene effect van alle vormen van migratie als positief ingeschat.’ Voor actie- en belangengroepen doemt daarbij een lastig dilemma op. Solidariteit met (uitgeprocedeerde) asielzoekers ontstaat vaak op de hoek van de straat. De politieke strategie en besluitvorming over het uitzettingsbeleid krijgen daarentegen steeds vaker vorm in Europese en internationale fora, waar de spelregels van de parlementaire democratie nauwelijks van toepassing zijn. Meer samenwerking in Europa tussen actiegroepen, en meer aandacht voor de Europese besluitvorming lijken dan ook een noodzakelijke stap. Maar dat is niet genoeg. Aandacht voor de situatie in de herkomstlanden en het lot van verwijderde asielzoekers is essentieel. De mondiale strategie van de Europese lidstaten vraagt om een mondiale tegenstrategie. Een nauwere samenwerking tussen de andersglobaliseringsbeweging en vluchtelingengroepen is dan ook noodzakelijk in zo’n mondiale tegenstrategie te formuleren.