over de grens - verwijdering van vluchtelingen en migranten uit Nederland

autonoom centrum, maart 2004

# Verwijdering door de jaren heen

> Van gedogen tot uitsluiten > Fort Europa > 'Rampjaar' 1994 > Ajax shirtje > Vertrekcentrum Ter Apel > Terugkeer lukt niet > Vrijwillige terugkeer > Vreemdelingenwet 2000 > Ommekeer > Gemeentelijk vreemdelingenbeleid > Illegaliteit als strafbaar feit > Criminaliteit > Politieke illusie > Informele economie > Ama-campus > Als een loterij > 'Terugkeer gaan we doen!' > Terugkeerlocaties > Grondgebied > De G4 > Statistische truc > Integriteit van de maatschappij > De toekomst

Het weren van vreemdelingen is geen nieuw verschijnsel. In de vorige eeuwen werden vakbekwame en rijke migranten in de steden direct toegelaten terwijl armoedzaaiers werden geweerd. Pas in de twintigste eeuw raken overheden geïnteresseerd in het controleren van immigratie. Vandaag de dag wordt het terugkeerbeleid van illegale of ongedocumenteerde migranten door de politiek beschouwd als het sluitstuk van het vreemdelingenbeleid. In de praktijk gaat het terugkeerbeleid vooral om illegalisering en uitsluiting van de voorzieningen in de samenleving. Sinds kort echter wordt er in uitzettingsland serieus aan de weg getimmerd. Een lange weg is hier aan vooraf gegaan waar maatregel op maatregel werd genomen. Met weinig succes.

Bij internationale migratie spelen zowel economische motieven als politieke en humanitaire redenen een rol. Migranten komen naar Nederland om zich hier tijdelijk of permanent te vestigen. Economische motieven voor hun verblijfzijn vaak werk of studie. Andere migranten komen uit onveilige landen als vluchteling naar Nederland en vragen hier asiel aan door een beroep te doen op het Vluchtelingenverdrag van 1951. Weer anderen komen naar Nederland om humanitaire redenen, zoals gezinshereniging of noodzakelijke medische hulp. Het merendeel van de migranten in Nederland slaagt vanaf 1960 erin om een verblijfsstatus te bemachtigen. Een klein deel lukt dit niet. Zij worden door de overheid als 'illegale vreemdelingen' beschouwd.
Rond 1960 voert Nederland een 'ruimhartig' toelatingsbeleid voor vreemdelingen. Beter is het om te spreken van een grote lankmoedigheid bij de toelating van 'spontane migranten'. In de jaren zestig en zeventig bestaat er in Nederland een conjunctureel tekort aan laaggeschoolde arbeidskrachten door de expanderende Nederlandse economie. Tienduizenden gastarbeiders uit Spanje, Italië, Marokko en Turkije komen op eigen gelegenheid of via wervingsacties hierheen, vinden werk in de mijnbouw of de industrie, vragen een arbeidsvergunning aan en krijgen vervolgens een verblijfsvergunning.
In de loop van de jaren zeventig worden beperkingen gesteld aan de spontane arbeidsmigratie. Er worden strengere eisen gesteld voordat een vreemdeling kan worden toegelaten, maar de overheid treedt niet of nauwelijks op tegen vreemdelingen die hier illegaal wonen of illegaal arbeid verrichten. Mensen zonder verblijfspapieren kunnen nog steeds een Sofi-nummer krijgen en houden op die manier toegang tot de reguliere arbeidsmarkt.

# Van gedogen tot uitsluiten

Vanaf het begin van de jaren tachtig is de relatieve overzichtelijkheid van de gastarbeidermigratie en postkoloniale migratie (uit Suriname of Indonesië) van de jaren zestig en zeventig doorbroken. Economische, politieke en sociale veranderingen in de wereld liggen ten grondslag aan de nieuwe onoverzichtelijkheid van migratiebewegingen. Deze periode wordt dan ook gekenmerkt door een praktijk van gedogen ten aanzien van illegalen. Aan de opsporing van illegalen wordt in de praktijk geen prioriteit gegeven. Werkgevers die illegalen in dienst nemen worden slechts in beperkte mate gecontroleerd en bestraft bij overtreding. Grote groepen asielzoekers weten in deze periode - mede door een veel grotere toegankelijkheid van vliegverkeer - Europa te bereiken. Herkomstlanden zijn onder meer Sri Lanka, Iran, Somalië, Roemenië, Turkije en Vietnam. Veel vreemdelingen zijn op basis van een toeristenvisum naar Europa gekomen en vervolgens gebleven, anderen zijn op illegale wijze de grens overgetrokken en weer anderen zijn illegaal geworden nadat zij niet erkend zijn als vluchteling. De scheidslijnen tussen asielzoekers, pendelmigranten en illegale vreemdelingen zijn veelal diffuus en veranderen in de tijd.
In de tweede helft van de jaren tachtig wordt de toestroom van vluchtelingen en de aanwezigheid van illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen in toenemende mate een politiek vraagstuk. Redenen daartoe komen voort uit de grote aantallen nieuwe asielzoekers en uit de sociaal-economische en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen in die tijd. Zo is er medio jaren tachtig sprake van een economische recessie met hoge werkloosheid, terwijl daarnaast binnen de Europese Unie de binnengrenzen verdwijnen. Eind jaren tachtig komen deze ontwikkelingen in een versnelling door politieke en economische veranderingen in Oost-Europa. Vooral het wegvallen van de Berlijnse muur (1989) zorgt voor een groeiende angst en een toenemende verwachting, dat vele (gesproken wordt over miljoenen) mensen, hun heil zullen zoeken in het welvarender West-Europa. De aandacht voor het vraagstuk rond illegaal verblijvende vreemdelingen leidt ertoe dat in het in 1989 gesloten regeerakkoord drie 'pijlers' zijn geformuleerd waar het vreemdelingenbeleid op gebaseerd dient te zijn: het ontmoedigen van illegaal verblijf en illegale immigratie, het tegengaan van de tewerkstelling van illegaal verblijvenden en het bevorderen van een bestuurlijk 'effectief doch humaan' terugkeer- en uitzettingsbeleid.

# Fort Europa

In een politiek klimaat van Europese en mondiale, politieke verhoudingen neemt de druk op het vreemdelingenbeleid in de eerste helft van de jaren negentig sterk toe. De aanwezigheid van illegale migranten wordt steeds meer als een algemeen maatschappelijk probleem beschouwd. Begin jaren negentig is, mede als gevolg van de burgeroorlog in voormalig Joegoslavië, sprake van een relatief sterke toename van de instroom van asielzoekers. De mogelijkheden voor immigranten om op legale wijze binnen de EU een toekomst op te bouwen, worden zoveel mogelijk beperkt. Voor illegalen komt er een einde aan het gedoogbeleid. In 1991 adviseert de door de overheid ingestelde Commissie Zeevalking de regering over het 'illegalenbeleid'. De commissie raadt aan om een beperkte legitimatieplicht in te voeren, de straf op illegale arbeid voor werkgevers te verhogen en illegale migranten uit te sluiten van de collectieve voorzieningen (wat uitmondde in de in 1998 ingevoerde Koppelingswet). Dit alles leidt ertoe dat de toegang tot de verzorgingsstaat geleidelijk aan wordt afgesloten voor illegalen. In 1992 is voor de asielzoekers die via Schiphol Nederland binnenkomen en direct afgewezen worden reeds een grensgevangenis in gebruik genomen, het zogenaamde 'Grenshospitium'. Gedurende de jaren negentig wordt de capaciteit van vreemdelingengevangenissen in Nederland opgehoogd tot 1500 cellen (excl. politiecellen). Vreemdelingen die zonder verblijfstitel in Nederland worden aangehouden kunnen hier 'ter fine van uitzetting' worden gevangen gehouden. In 1993 komt tevens een einde aan de beruchte Roosendaal-methode: maandelijks worden zo'n 200 verwijderbaren op de trein in Roosendaal gezet met een enkeltje België of Frankrijk. Veel marechaussees raken erg gefrustreerd omdat de verwijderde op het eerste station in België uitstapt en vaak eerder terug is in Rotterdam of Amsterdam dan de Marechaussee zelf. Het Benelux Gerechtshof beoordeelt in 1992 dat toestemming van België vereist is voor doorreis vanuit Nederland naar Frankrijk. Omdat België die toestemming nooit geeft, betekent dit het einde van de methode. Er is echter begin 1993 nog een heuse diplomatieke rel nodig voor Nederland daadwerkelijk stopt. Minister Tobback van Binnenlandse Zaken verklaarde het 'dumpen' van illegalen door Nederland in België 'spuugzat' te zijn.
Verscherpte controles aan de grenzen, een streng visabeleid, oneigenlijk eisen aan gezinshereniging, sancties voor luchtvaartmaatschappijen die ongedocumenteerde migranten vervoeren, met al die maatregelen wordt het beleid aanzienlijk verscherpt. De jaren negentig laten dan ook de totstandkoming zien van wat genoemd wordt het 'Fort Europa' dat haar grenzen hermetisch afsluit. Frankrijk, West-Duitsland, België, Luxemburg, Spanje, Portugal en Nederland stellen in 1995 de Schengen Uitvoeringsovereenkomst in werking. Sindsdien kan men nog slechts in één schengenstaat asiel aanvragen. Dit land is verantwoordelijk voor de asielbehandeling.

# 'Rampjaar' 1994

Doordat de Nederlandse politiek niet goed op de grote groep Joegoslavische vluchtelingen inspeelt, ontstaan vanaf 1993 grote achterstanden in de verwerking van de asielaanvragen. Een reorganisatie en 50.000 asielaanvragen brengen de Immigratie- en Naturalisatiedienst in 1994 tot wanhoop. Omdat prioriteit wordt gegeven aan het wegwerken van de achterstand zijn ingrijpende verscherpingen van vreemdelingenwet nog niet aan de orde, daar dit voor grote problemen zou zorgen in de uitvoeringspraktijk. Wel wordt in 1994 de vreemdelingentoezicht geïntensiveerd door een uitbreiding van capaciteit van de Vreemdelingendiensten en de Marechaussee. Het Mobiele Toezicht Vreemdelingen gaat achter de landsgrenzen met Duitsland en België controleren op illegale grensovergang. In hetzelfde jaar gaan de aanmeldcentra (AC's) in Zevenaar (bij de Duitse grens) en Rijsbergen (bij de Belgische grens) open. In een versnelde procedure van 24 uur wordt in deze AC's een schifting gemaakt tussen asielzoekers met een zogenaamd flinterdun vluchtverhaal ('asieltoerisme') die meteen afgewezen worden en asielzoekers wiens vluchtverhaal verder onderzoek behoeft.
De 'aan de poort'-afgewezenen worden meteen op straat gezet met een briefje het land binnen 24 uur te verlaten. Hoewel de AC's slechts voor hele zwakke asielzaken bedoeld waren, fungeren ze feitelijk als afwijscentra om de asielzoekerscentra te ontlasten, als 'sluis naar de opvang' zoals toenmalig staatssecretaris Kosto ze noemt. De rechtsbijstand en de advocatuur protesteren fel tegen het onthouden van een gedegen juridische bijstand aan de asielzoekers in deze centra. Afgewezen asielzoekers die uit de aanmeldcentra (AC's) worden gezet, slapen in de maïsvelden, zo berichten de media. Geschokt reageert men hierop daar het geen zaak is waar men graag mee geconfronteerd wil worden. In 1995 beveelt organisatieadviesbureau Berenschot in een onderzoek naar het asielbeleid de overheid een generaal pardon op aanzienlijke schaal aan daar 'de hoge instroom in 1994 zich langzaam door het systeem beweegt en daarbij ernstige vertraging veroorzaakt in de afdoeningen'. De regering neemt dit advies echter niet over.

# Ajax shirtje

Het wegwerken bij de IND van de achterstanden in asieldossiers gaat gepaard met een groot aantal afwijzingen. Asielzoekers die voorheen een verblijfstitel kregen, raken nu massaal uitgeprocedeerd. Illegalen of uitgeprocedeerde asielzoekers blijken echter niet zo eenvoudig uitzetbaar. De meeste uitgeprocedeerde of illegale vreemdelingen beschikken niet over een paspoort of reisdocument. Indien identiteit en nationaliteit niet voldoende aangetoond kunnen worden, zullen de autoriteiten van het (vermoedelijke) land van herkomst doorgaans geen vervangend reisdocument (laissez passer) verstrekken. De landen van herkomst hebben vaak geen belang om hen als onderdanen te erkennen en terug te nemen. Sommige landen verzoeken Nederland rekening te houden met de financiële lasten en sociale spanningen die een terugkeer op grote schaal binnen een kort tijdsbestek met zich mee kunnen brengen. Onzekerheid omtrent veiligheid en een slecht economisch bestaan in het land van herkomst maken dat de migrant zelf soms zijn identiteit verzwijgt.
In 1996 verbiedt Pvda-staatssecretaris Schmitz het uitzetten van uitgeprocedeerden naar buurlanden van herkomstlanden. Tot dan heeft de IND vele honderden moeilijk uit te zetten Afrikaanse asielzoekers verwijderd tegen betaling aan buurlanden. Voorbeelden hiervan zijn de uitzettingen van Zaïrezen naar Kenia en Somaliërs naar Djibouti. Kenia en Djibouti verzorgen tegen betaling het transport naar herkomstlanden. IND'ers bouwen netwerken met landen in Afrika als Ivoorkust, Kenia, Ghana, Tanzania en Djibouti. Volgens Chris de Stoop, Belgisch onderzoeksjournalist op vreemdelingengebied, worden landen als Gambia middels terugname-overeenkomsten betaald om 'vreemde' illegalen toe te laten. "De Nederlandse Marechaussee betaalt vlot duizend gulden (450 euro) om iemand ergens te kunnen afleveren". Toenmalig IND-directeur Nawijn in het Parool van 27 mei 2000: "In die arme landen waren ons geld en onze kennis natuurlijk welkom. In ruil voor een Ajax-shirtje of een stropdas met het logo van het ministerie van Justitie was in Afrika 'alles' te regelen. Zelfs als wij niet precies wisten uit welk land de asielzoeker kwam, konden we ze uitzetten (...). De asielzoekers kregen het adres van de ambassade en de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR mee voor het geval er onderweg iets fout zou gaan." Deze geheime methode die de goedkeuring had van toenmalig PvdA-staatssecretaris Kosto werd pas in 2000 onthuld. Het was een omstreden methode omdat controle erop nauwelijks mogelijk was. De Tweede Kamer vindt bovendien dat Nederland verantwoordelijk is voor de gehele uitzetting tot en met aankomst in het land van herkomst. Schmitz stuurt Nawijn de laan uit met een gouden handdruk.
De Nederlandse Orde van Advocaten uit in 1996 felle kritiek op de kwaliteit van de IND. De nieuwe IND-directeur L. Elting staat voor een stappenplan dat uitzettingen moet intensiveren en enorme achterstanden moet inlopen in de asieldossiers. Het vertrouwen in de IND heeft een dieptepunt bereikt.

# Vertrekcentrum Ter Apel

In 1996 zien we met de opening van het Aanmeldcentrum Schiphol en het Vertrekcentrum Ter Apel een verschuiving van de aandacht richting terugkeer. "1996 markeert een keerpunt. Door de zeer aanzienlijke vorderingen bij het inlopen van de achterstanden is de belasting uit het verleden weggevallen", aldus Schmitz in de Tweede Kamer. Het gaat niet zozeer om daadwerkelijke terugkeer maar meer om het ontlasten van de opvang in asielzoekerscentra. Uitgeprocedeerde asielzoekers worden uit de opvang gedwongen, de illegaliteit in. Hiermee zijn ze officieel uit Nederland verwijderd, al is het een 'administratieve verwijdering'. De stijging van deze verwijderingscategorie Controle Adres ('met onbekende bestemming vertrokken') van 13.593 in 1996 tot 22.548 in 1997 wordt veroorzaakt door de zogenaamde 'schoning', de inhaalrace in de achterstanden van de verwerking van de asieldossiers.
In het nieuwe Groningse Vertrekcentrum Ter Apel verricht een gespecialiseerde unit van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) onderzoek om de juiste identiteit te achterhalen. Als laatste schakel in het terugkeertraject wordt hier eveneens gepoogd een land van herkomst bereid te vinden de 'technisch moeilijk' uitzetbare asielzoekers de ontbrekende vereiste reisdocumenten te verschaffen. Voor de asielzoeker betekent het niet meewerken aan de uitzetting het beëindigen van de opvang terwijl het vaak de ambassades zijn die niet meewerken. Ter Apel is een 'open' centrum waar twee maal daags aanwezigheidsregistratie plaatsvindt. Middels zware 'terugkeer'-gesprekken wordt druk uitgeoefend op de uitgeprocedeerden. Op hetzelfde erf wordt bovendien een vreemdelingengevangenis gebouwd. 'In beginsel' verblijven de asielzoekers er niet langer dan 3 maanden, waarin hen ook cursussen worden aangeboden om hen tot terugkeer te bewegen. In 1996 is aan 368 uitgeprocedeerden uit asielzoekerscentra aangezegd naar Ter Apel te vertrekken. Van hen duiken er 147 uit vrees voor gedwongen uitzetting onder zonder ooit naar Ter Apel te gaan en duiken er 64 vanuit Ter Apel onder. Uiteindelijk keren er van de 368 personen slechts 41 naar hun land terug.
In de eerste periode oefenen vluchtelingenorganisaties felle kritiek uit op het 'kamp der uitzichtlozen' vanwege de druk die op de asielzoekers werd uitgeoefend door de IND en de Vreemdelingendienst . Door een aantal incidenten ontstaat over Ter Apel een zeer negatief beeld in de media. Het gaat om hongerstakingen, brandstichting, onmenselijke verhoorsessies, dramatische uitzettingen en zelfdoding. In juni 1996 uit de PvdA forse kritiek over de gang van zaken in Ter Apel. Woordvoerder Middel noemt het een puinhoop. Volgens hem gebeurt er op het gebied van humanitaire opvang "nul komma nul".

# Terugkeer lukt niet

Het beleid op het terrein van toezicht en terugkeer is er voornamelijk op gericht illegaal verblijf tegen te gaan. Illegaal verblijf is niet strafbaar volgens de Nederlandse wetgeving, maar er kan wel een sanctie op volgen. Deze sanctie bestaat in de regel uit opsluiting en uitzetting. Het overgrote deel van de afgewezen asielzoekers wordt echter niet onder dwang uitgezet, maar krijgt 'slechts' het bevel Nederland te verlaten. In de periode 1990-1997 is circa 60% van de afgewezen asielzoekers die dienden te vertrekken, op eigen gelegenheid, doch met onbekende bestemming (MOB) vertrokken. Bij adrescontrole blijken zij vertrokken te zijn. De IND registreert dezen keurig als 'verwijderd' terwijl niet waarschijnlijk is dat zij Nederland verlaten hebben. Zij zijn ondergedoken in de illegaliteit.
Tijdens de regering van Paars 1 (PvdA, VVD, D66; van 1994 tot 1998) blijft in het vreemdelingenbeleid de nadruk liggen op het reguleren van de toelating. De restrictieve maatregelen blijken echter niet in staat om de migratiestromen in te dammen. Het aantal asielaanvragen in Europa neemt vanaf 1996 weer toe. Tot 1997 is er geen sprake van een actief verwijderingbeleid. Het verwijderen van mensen zonder verblijfsvergunning is een bevoegdheid van het Rijk, geen verplichting. Initiatieven op het gebied van terugkeer worden ad hoc genomen. In praktijk kan in Nederland de terugkeer van 80% van de uitgeprocedeerden niet geëffectueerd worden.
Een scherpe profilering komt in 1997 tot stand met de Terugkeernotitie van staatssecretaris Schmitz. Er worden andere prioriteiten gesteld: de aandacht verschuift van instroom naar terugkeer, niet toelaten betekent terugkeren. Tegelijkertijd zien we de betrekkelijkheid van de controles Mobiel Toezicht Vreemdelingen door de Marechaussee achter de landsgrenzen. Van alle asielaanvragers is 25,9% via luchthavens binnengekomen, 3,8% via zeehavens, 2,2% via binnengrenzen en 68,1% niet opgemerkt door grensbewaking of MTV. Eind 1996 schrijven vijftien advocaten een open brief aan Schmitz en de Tweede Kamer om de 'onmenselijke uitzettingen' naar Iran stop te zetten. Zij wijzen op de radicaal verschillende opvattingen van Amnesty International en het ministerie van Buitenlandse Zaken over de veiligheid in Iran. Justitie heeft naar aanleiding daarvan weliswaar toegezegd 'terughoudend' te zijn met nieuwe uitzettingen, maar in de praktijk is er niets veranderd. "De regering gaat door met haar deportaties", aldus de brief. Tientallen Iraniërs die naar hun land dreigen te worden teruggestuurd, hebben jaar serieuze pogingen tot zelfdoding gedaan.
Eind jaren negentig breken er diverse hongerstakingen uit van de 'witte illegalen'. De bekendste is de groep die in de Agneskerk in Den Haag kerkasiel geniet. Het gaat hier om illegalen die vele jaren in Nederland wonen en werken, nog een sofinummer hebben en belasting betalen. Eindresultaat van deze acties is dat van de kleine 10.000 dossiers er alsnog 2300 worden gelegaliseerd: de meest 'schrijnende gevallen'. Had deze regeling eerder bestaan dan was de bekende illegale Turkse kleermaker G¸m¸s niet uitgezet geweest. G¸m¸s werd ondanks veel steun uit de Amsterdamse Pijp, de buurt waar hij en zijn gezin woonden, in 1997 gedwongen uitgezet.

# Vrijwillige terugkeer

In het officiële beleid wordt vrijwillige terugkeer als meest wenselijke optie beschouwd met gedwongen terugkeer als onvermijdelijk complement. In het regeerakkoord van 1989 stelt de CDA-PvdA-regering (Lubbers III) zich ten doel om een 'humaan en effectief terugkeerbeleid' te bevorderen door de instelling van een Terugkeerbureau. De IOM, Internationale Organisatie voor Migratie, verleent met dit bureau sinds 1992 hulp aan ongedocumenteerde vreemdelingen die terug willen naar het land van herkomst. Naast dit individueel parcours worden in 1996 met 10 miljoen euro van Ontwikkelingssamenwerking 'gefaciliteerde terugkeerprogramma's' opgezet naar Ethiopië, Eritrea en Angola om de vrijwillige terugkeer te stimuleren. Nederland vraagt in samenwerking met Buitenlandse Zaken om medewerking van landen van herkomst aan terugname van eigen (in Nederland illegale of uitgeprocedeerde) onderdanen. Uitgangspunt hierbij is dat aan terugkerenden en land in kwestie sociaal economisch perspectief geboden wordt. Het gaat onder meer om toelages aan de terugkerenden gerelateerd aan de lokale leefomstandigheden en kredietverlening voor opzetten van bedrijfjes. Het principe is: wie vroeg aanbiedt vrijwillig terug te keren naar zijn geboorteland krijgt meer 'faciliteiten' (geld) dan wie zich later aanbiedt. Hiermee wordt de ontwikkelingsrelatie met bepaalde landen gekoppeld aan terugname van uitgeprocedeerden en illegalen.
Particuliere organisaties als Vluchtelingenwerk Nederland (VVN), de Raad van Kerken (RvK), Mensen in Nood en het Nederlands Migratie Instituut hebben een actieve inbreng in de totstandkoming van deze projecten. De kerken worden door de politiek onder druk gezet omdat ze met het opvangen van uitgeprocedeerden 'valse hoop' wekken; wellicht dat de deelname van de Raad van Kerken aan vrijwillige terugkeer in het verlengde hiervan gezet moet worden. "We hebben afgesproken voortaan te spreken over gefaciliteerde terugkeer", zegt A. van den Broek, die namens de RvK bij het project betrokken is. "Het woord vrijwillig is zo betrekkelijk, dat je maar beter precies kunt zeggen waar het op staat". De samenwerking tussen particuliere organisaties (het gaat om grote overheidsgesubsidieerde of kerkelijke organisaties) en de overheid aangaande terugkeer is een breuk met het verleden. Vluchtelingengroepen, opvangorganisaties en kerken hadden namelijk altijd één lijn getrokken in vluchtelingenvraagstukken. Hier is sprake van een ontwikkeling van confrontatie- naar poldermodel in het terugkeerbeleid. Tegen het vrijwillig terugkeerbeleid en de 'constructieve opstelling' van VVN en de RvK is vanuit vluchtelingengroepen en -zelforganisaties veel kritiek geweest omdat gedwongen terugkeer of een uitzetting uit de asielzoekerscentra hierbij als stok achter de deur worden gehouden. "Indien een vreemdeling geen gebruik wenst te maken van de mogelijkheid van vrijwillige terugkeer, of indien hij om redenen van openbare orde (bijvoorbeeld wanneer er aanwijzingen zijn dat betrokkene zich zal onttrekken aan het toezicht) niet in aanmerking komt voor vrijwillig vertrek, zal gedwongen vertrek plaatsvinden", aldus Schmitz. Bovendien moet de vreemdeling die met de IOM in zee gaat, schriftelijk te kennen geven af te zien van het voeren van verdere procedures teneinde een verblijfstitel in Nederland te verkrijgen. De IOM is ook aanwezig in het verwijdercentrum Ter Apel. Vluchtelingen worden dagelijks met 'terugkeergesprekken' van de IOM onder druk gezet mee te werken aan hun uitzettingen.
Het Autonoom Centrum heeft zich altijd verzet tegen deelname aan een door de overheid ingestelde vrijwillige terugkeerbeleid: "Gedwongen uitzettingen zijn duur en organisatorisch omslachtig. Ze liggen bovendien maatschappelijk erg gevoelig. Als op een andere, vriendelijke manier hetzelfde resultaat wordt bereikt, vindt de overheid dat natuurlijk prachtig. De medewerking van de hulporganisaties is daarbij cruciaal. Vluchtelingen krijgen nu niet alleen van de overheid te horen dat ze weg moeten, maar ook van organisaties waarvan ze dachten dat die voor hun belangen opkwamen". Hans Wemmers van Mensen in Nood: "En als de uitgeprocedeerden dan hier naar de verdommenis gaan, dan moet je toch wat anders verzinnen. De illegaliteit is toch ook geen toekomst". Hij denkt dat de angst van veel vluchtelingen voor hun veiligheid overwonnen kan worden. Volgens Frans Reus van het Nederlands Migratie Instituut "kun je wel over veiligheid blijven twisten (...). We zitten dus met het gegeven dat die mensen terug moeten. We moeten soms ook een beetje reëel zijn in Nederland." Een ander kritiekpunt is het feit dat de zelforganisaties van vluchtelingen zelf geheel buiten de vrijwillige terugkeer worden gehouden. De terugkeerprogramma's mislukken dan ook tenslotte volledig omdat de uitgeprocedeerden zelf zich niet melden. De Vereniging van Ethiopiërs in Nederland (VEN) vindt Ethiopië geen veilig land. T. Teklu van de VEN: "Je kunt niet waardig terugkeren met de dood voor ogen. Ook met geld en andere hulp willen we niet terug". In 1999 vervangt het ministerie van Justitie de term 'vrijwillige' terugkeer door de term zelfstandig: 'De ervaring heeft geleerd dat van vrijwilligheid waar het gaat om terugkeer veelal niet echt sprake is'.

Begin 1999 concludeert het adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) in het rapport Doorlichting Terugkeerorganisatie IND dat er beperkt inzicht is in de daadwerkelijke terugkeer. De cijfers van de IND zijn niet 100% betrouwbaar door onjuist/onvolledig gebruik en tekortkomingen in het registratiesysteem. Bovendien wordt er geen duidelijke definiëring/onderscheid gemaakt tussen verwijderingen door 'uitzetting' (met de sterke arm) en verwijderingen door 'vertrek onder toezicht' (betrokkene dient zich 'op eigen gelegenheid' op een bepaald tijdstip te melden bij een grenspost). Afgewezen asielzoekers die na de 24-uurs AC-procedure op straat worden gezet blijken eveneens onder de verwijderingcategorie 'Vertrek onder Toezicht' geregistreerd te worden. Vrijwillige terugkeer (IOM) en Mobiel Toezicht Vreemdelingen (MTV) worden als Vertrek onder Toezicht meegeteld. Door de invoering van het MTV in 1994 is de verwijderingcategorie Vertrek onder Toezicht verdubbeld (van 6214 in 1994 naar 14202 in 1995). Negentig procent van Vertrek onder Toezicht blijkt legaal vreemdeling te zijn die in een ander Schengenland verblijft, maar zonder papieren de grens overschrijdt. Na1 januari 1999 worden MTV-verwijderingen niet meer geteld onder de categorie Vertrek onder Toezicht. Het aandeel aan uitzettingen (met de sterke arm) in het totaal aan verwijderingen is in de periode van 1994 tot 1998 gehalveerd. Het aandeel aan Vertrek onder Toezicht is verdubbeld, concludeert AEF.

# Vreemdelingenwet 2000

Het aantal illegale vreemdelingen wordt in 1999 door het Centraal Bureau voor de Statistieken geschat tussen de 50 en 100 duizend. De terugkeerbereidheid van uitgeprocedeerde asielzoekers in Nederland is miniem. Dit zegt het European Research Centre on Migration and Ethnic Relations van de Universiteit van Utrecht in een onderzoek uit 1999. Men is bevreesd voor de veiligheid in het land van herkomst. De asielzoekers zijn bang voor represailles van smokkelorganisaties. Verder is het een schande om berooid thuis aan te komen en heeft men vaak torenhoge schulden bij familieleden. De asielzoekers zijn bovendien angstig voor het stempel 'expuls' in het paspoort. De terugkeerinstrumenten van de IND zijn tot dan toe gericht op het stimuleren van en niet op het dwingen tot terugkeer. In de Terugkeernotitie van 1999 wordt conform het regeerakkoord van Paars II van 1998 het terugkeerbeleid geïntensiveerd. De 'eigen verantwoordelijkheid' om zelfstandig terug te keren wordt voortaan bij de vreemdeling gelegd. Al in de beginfase van de asielprocedure licht de IND de vluchteling voor over zelfstandige terugkeer, betrokkene dient zich daarop vast voor te bereiden en het IOM biedt 'vrijwillige' terugkeer aan. Het 'meewerkcriterium' dat bepaalt dat de overheid verantwoordelijk blijft voor opvang aan uitgeprocedeerden die meewerken aan hun uitzetting, wordt overboord gegooid. Het zou niet bijdragen aan een effectief uitvoeringsbeleid. In principe vertrekt de vreemdeling op eigen gelegenheid: de redenatie is dat de vreemdeling op eigen kracht naar Nederland gekomen is, en dus op eigen kracht ook weer terug moet reizen. De asielzoeker moet nu middels een 'objectief criterium' aannemelijk maken dat hij niet kan terugkeren (bijvoorbeeld omdat de ambassade niet meewerkt): de omgekeerde bewijslast. Anders wordt vier weken na een onherroepelijk negatief antwoord op het asielverzoek (incl. rechterlijke uitspraak) elke voorziening van overheidswege beëindigd en wordt men uit de opvang gezet. Het uitgangspunt – dat terugkeer de aangewezen optie is, maar dat de verantwoordelijkheid daarvoor bij de vreemdeling zelf ligt – vormt volgens de politiek de basis voor een draagvlak binnen de Nederlandse samenleving. Deze terugkeernotitie 1999 vormt de basis voor de Nieuwe Vreemdelingenwet 2000 die naast de beëindigen van de opvangvoorzieningen twee andere maatregelen bevat, te weten de ongewenstverklaring en de preventieve detentie.
De ongewenstverklaring werd ooit geïntroduceerd in de vreemdelingenwet om, als de aanwezigheid van een vreemdeling als 'storend' wordt ervaren, hem te kunnen weren door zijn terugkeer naar en verblijf in Nederland strafbaar te stellen. Zoals bij het in herhaling begaan van een strafbaar feit, bij gevaar voor de openbare orde of bij een veroordeling voor een misdrijf waarvoor minstens drie jaar staat. In de Nieuwe Vreemdelingenwet 'kunnen' vreemdelingen die zich herhaald niet aan de meldingplicht bij de Vreemdelingendienst hebben gehouden (zoals allen die MOB, met onbekende bestemming, vertrokken zijn) en als illegaal worden aangetroffen, ongewenst verklaard worden. Hierop staat een straf van maximaal zes maanden en een plaatsing op de zwarte lijst van het Schengen Informatie Systeem. Men mag voor een periode van 10 jaar het schengenterritorium niet betreden. Hiermee wordt de ongewenstverklaring opengesteld voor niet-criminelen en wordt via een omweg illegaal verblijf een strafbaar feit. Het opplakken van het etiket 'Ongewenst Verklaard' - persona non grata – is slechts een administratieve maatregel, maar werkt criminaliserend en stigmatiserend. In 2001, het jaar waarin de Vreemdelingenwet 2000 in werking gaat, zijn 932 vreemdelingen ongewenst verklaard, in 2002 1289 en in het eerste half jaar 2003 753.
Preventieve detentie houdt in dat de mogelijkheid is gecreëerd om vreemdelingen met een vooruitzicht op uitzetting (geen technische beletselen, laissez passer toegezegd) voor een periode van vier weken in bewaring te stellen. De bedoeling is zo te voorkomen dat bijvoorbeeld asielzoekers die steeds hebben meegewerkt aan hun uitzetting en in een AZC wonen nu 'met onbekende bestemming' vertrekken.
Advocaat V. Kuit heeft veel asielzoekers als cliënten. "Met de nieuwe vreemdelingenwet is het beginsel verlaten dat de overheid afgewezen asielzoekers moet uitzetten. De gedachte van het kabinet is dat asielzoekers zelf wel terugkeren. Dat is een misvatting. Het verschil in veiligheid en leefbaarheid tussen de herkomstlanden en Nederland is zo immens groot, dat een leven hier als illegaal nog altijd veel beter is dan terugkeer."

Met de Vreemdelingenwet 2000 is de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State bevoegd als hoogste vreemdelingenrechter. De afdeling oordeelt dan dat de verkorte asielprocedure met weinig waarborgen, bedoeld voor evident kansloze zaken, voor alle gevallen mag worden benut. Enige parlementaire beroering ontstaat in 2001 in de Tweede Kamer na het verschijnen in de media van het getal van 2400 jaarlijks geannuleerde uitzettingen vanaf Schiphol. Dit gaat nota bene om 20% van de uitzettingen. De belangrijkste oorzaken zijn MOB-vertrokken en ziekte (66%), files rond Schiphol, onverwachte annulering van vluchten door luchtvaartmaatschappijen en verzet. Vanaf 2001 wordt dit voortaan bijgehouden.
Het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen (UNHCR) van de Verenigde Naties toont zich in 2000 zeer bezorgd om de nieuwe vreemdelingenwet: 'Europa mag geen fort worden'.Uitgeprocedeerde asielzoekers worden vooral op straat gezet. In de periode 1997-2000 is van de staandegehouden illegale vreemdelingen al meer dan eenderde afkomstig uit asiellanden. Dit aandeel stijgt, aldus de Algemene Rekenkamer in 2002 in haar rapport 'Tussen beleid en uitvoering'. Wat verwacht kon worden gebeurt. De uitgeprocedeerde vluchtelingen strijken neer op de stoep van de gemeenten die zich uit zorgplicht om hen gaan ontfermen. In de toekomst zal de gemeentelijke opvang van uitgeprocedeerden en illegalen zich uitbreiden om schrijnende gevallen als gezinnen zonder dak en inkomen tegen te gaan. Wanneer de tijdelijke vergunningen van 9000 Koerden uit Noord-Irak dreigen af te lopen in 2001, stelt de PvdA charteruitzettingen voor naar Noord-Irak. Komen deze mensen op straat, dan kan dat ten koste gaan van de bereidheid van gemeenten nieuwe groepen asielzoekers te herbergen. "We moeten af van de vicieuze cirkel van vrijwillige terugkeer (…). Het komt er nu op aan. Het is overduidelijk dat zij terug moeten", aldus Middel van de PvdA. De PvdA-staatssecretaris Kalsbeek probeert de onrust bij de gemeenten te bedwingen. Volgens haar staat het absoluut niet vast dat uitgeprocedeerden die op straat worden gezet massaal in Nederland onderduiken (en bij gemeenten aankloppen). Opvallend is dat Justitie in de Terugkeernotitie van 1999 juist het omgekeerde beargumenteerde, dat uitgeprocedeerden wel in Nederland onderdoken, om de intensivering in het terugkeerbeleid door de Kamer te krijgen. Al met al is het politiek taboe tegen charters die jarenlang in de Tweede Kamer bestond achterhaald.
In oktober 2001 willen VVD, CDA en SGP dat het kabinet een eind maakt aan de vertrekpremies die afgewezen asielzoekers krijgen als zij terugkeren naar hun land. De premie voor Iraakse gezinnen bedraagt 5500 gulden (2500 euro). Een gezin dat terugkeert naar Somaliland krijgt 8625 gulden (3920 euro), terwijl ook de autoriteiten in dit van Somalië afgescheiden gebied per terugkerend gezin 10 duizend gulden (4545 euro) krijgen. Kamerlid Kamp: "Het is onjuist om geld te geven aan mensen die hier illegaal zijn". Staatsecretaris Kalsbeek van Justitie antwoordt dat de tweede kamer er zelf op aandringt dat meer afgewezen asielzoekers terugkeren naar hun land. "Dit is een van de weinige instrumenten die wij hebben."

# Ommekeer

2002 is het jaar van de ommekeer. Het aantal uitzettingscharters stijgt in dit jaar van 6 naar 25, het aantal Schiphol-uitzettingen stijgt van het jarenlange 12 ‡ 13.000 naar 14.500, het gebruik bij uitzettingen van het dwangmiddel van de transportkoppel (handboeien aan gordel) stijgt van 270 naar 434 (60% toename). Hoewel in Europa de asielaanvragen toenemen met 3%, daalt het aantal asielaanvragen in Nederland met 42% (van 32.579 naar 18.667). Begin 2002 vragen de politiekorpsen van de grote steden om prioriteit voor het uitzetten van Oost-Europeanen als Bulgaren en Roemenen. Politiek Den Haag zegt de zoveelste intensivering toe: meer aanscherpingen van procedures om voorzieningen te beëindigen, intensiveren van identiteitsonderzoeken, verhogen van het aantal gedwongen verwijderingen, verdubbeling van het aantal gate-controles tot 10.000 op Schiphol en het bevorderen van terugname-overeenkomsten. Alle missies van bewindslieden en ambtenaren naar belangrijke herkomstlanden worden aangegrepen om de Nederlandse terugkeerproblematiek aan te kaarten. In juni 2002 kopt het Algemeen Dagblad "Illegalen vogelvrij verklaard, uitzetbrigades openen jacht op vreemdelingen". LPF, VVD en CDA leiden het landsbestuur voor een jaar. Voormalig directeur van de IND, Nawijn, wordt namens de LPF Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie en kondigt in het beleidsprogramma "Naar een veiliger samenleving" aan dat uitgeprocedeerden in afwachting van hun terugkeer "in controleerbare ruimtes" moeten worden ondergebracht, de latere uitzetcentra met in totaal 600 plaatsen. Tevens wil het kabinet illegaal verblijf strafbaar stellen. Vluchtelingenwerk Nederland verzet zich tegen "het algemeen beeld van IND en politici als zouden asielzoekers voor 80% economische vluchtelingen zijn die procederen om het verblijf te rekken, die liegen over hun identiteit. De meeste asielzoekers komen uit landen met een (recent) verleden van grootschalige burgeroorlogen en landen waar ernstige mensenrechtenschendingen plaatsvonden (Afghanistan, Iran, Irak, Somalië, Angola, Kongo). De angst om terug te keren, is uit onderzoek gebleken, komt voort uit de angst over de veiligheidssituatie, angst voor de stabiliteit op langere termijn en uit hetgeen men weet aan te zullen treffen, zoals verwoeste huizen en landmijnen waardoor het land niet kan worden bewerkt. Veel asielzoekers zijn lang in Nederland door de lange procedures, het onduidelijke toelatingsbeleid, grote achterstanden van de asielverzoeken. Problemen met het verkrijgen van identiteits- en reisdocumenten kunnen niet alleen worden toegeschreven aan asielzoekers die hun identiteit niet bekend maken. De landen van herkomst hebben hun eigen problemen en zitten niet te wachten op de terugkeer van landgenoten uit het westen", aldus Vluchtelingenwerk Nederland.
In de brochure over terugkeer van de IND van eind 2001 vermelden twee medewerkers Toezicht en Terugkeer: "De laatste jaren is het terugekeerbeleid sterk veranderd. We konden merken dat zowel de samenleving als de vreemdeling behoefte aan meer duidelijkheid had. We hanteren nu een werkwijze die veel sneller uitsluitsel geeft over blijven of vertrekken. De nieuwe werkwijze is behoorlijk radicaal, harder geworden." Op 5 november 2002 kan IND-directeur D. Schoof in de Volkskrant zijn hart luchten: "Maatschappelijk wordt meer geaccepteerd dat we streng zijn aan de poort. IND-medewerkers hebben het steeds meer over een IND-gevoel. Men is weer trots op het werk, we worden niet meer weggeschreven als de beul van de overheid."
In december 2002 slaan de vakbonden van de Marechaussee (Kmar) alarm. De IND wil in 2003 18.000 uitzettingen vanaf Schiphol uitvoeren, en in 2004 24.000. De vakbonden dreigen de uitzettingen niet uit zullen voeren. "De infrastructuur bij de Koninklijke Marechaussee op de nationale luchthaven is dusdanig ontoereikend dat een onveilige, onwerkbare situatie is ontstaan", aldus de militaire vakbonden. De Marechaussee is bang voor een forse toename van geweldsincidenten binnen de muren van de vreemdelingenbewaring, bij het vervoer van de mensen naar de vliegvelden en bij de uitzettingen zelf. Er wordt hier niet alleen gewezen op het gevaar voor de veiligheid van de Marechaussee maar ook van de verwijderbaren.
Hoofd KMar Schiphol, A Keppel, geeft in februari 2003 een beeld van het nieuw elan in Nederland: "Zo'n beetje alle politieke partijen uit de Tweede Kamer zijn hier voor de verkiezingen komen kijken. Dat hadden we nog nooit meegemaakt".

Het aantal asielafwijzingen vanuit de aanmeldcentra (AC) stijgt van 17% in 2001 naar 50% eind 2002 (met een record van 62% in december!). Van deze AC-afgewezenen wordt 13% (merendeel via AC-Schiphol en Grenshospitium) met de sterke arm uitgezet. De andere 87% wordt eveneens als daadwerkelijk verwijderd geregistreerd, namelijk als VoT-verwijderd (Vertrek onder Toezicht), maar wordt gewoon op straat gezet. Het grootste deel van het totaal van 'verwijderingen' in 2002 betreft 'controle adres' waarbij slechts sprake is van beëindigingen van de opvangvoorzieningen. Het persbericht van de Ministerraad van 1 februari 2002 spreekt duidelijke taal: 'Er wordt expliciet onderscheid gemaakt tussen het beëindigen van de (opvang-) voorzieningen enerzijds en de daadwerkelijke terugkeer anderzijds. Uitgangspunt van het terugkeerbeleid is en blijft dat de vreemdeling zelf verantwoordelijk is voor de daadwerkelijke terugkeer. Uit onderzoeken blijkt dat een groot aantal asielzoekers met onbekende bestemming vertrekt. De overheid kan niet verantwoordelijk gehouden worden voor het einddoel van deze reis.' Het CBS berekent dat tussen de 10% en de 50% van de afgewezen asielzoekers het land verlaat. In 2002 zijn tussen de 10.900 en 41.100 afgewezen asielzoekers illegaal in Nederland.

# Gemeentelijk vreemdelingenbeleid

In 2002 laten gemeentebesturen de minister weten niet langer in te staan voor medewerking aan een adequate opvang in asielzoekerscentra als de rijksoverheid niet veel actiever optreedt om de terugkeer van uitgeprocedeerden te waarborgen. In juni van dat jaar wijzen veertig gemeenten staatssecretaris Kalsbeek erop zich opgezadeld te voelen met een falend uitzettingsbeleid van de landelijke overheid. Zij weigeren uitgeprocedeerde asielzoekers uit hun huizen te zetten van wie duidelijk is dat zij niet het land kunnen worden uitgezet. "Vanuit onze eigen verantwoordelijkheid zullen wij ons niet bij deze gang van zaken neerleggen", schrijven de gemeenten aan Kalsbeek. "Het op straat rondzwerven van afgewezen asielzoekers is maatschappelijk onaanvaardbaar. Niet alleen op grond van de humanitaire overtuiging betekent dat een dergelijk beleid onaanvaardbare risico's in de sfeer van openbare orde, veiligheid en volksgezondheid met zich mee zal brengen." De uitgeprocedeerden zullen noodgedwongen in Nederland blijven zwerven, "overgeleverd aan wat de straat en het illegale circuit hen te bieden hebben". Kort hierna besluit Kalsbeek dat uitgeprocedeerde asielzoekers die langer dan vijf jaar in Nederland zijn, moeten bewijzen dat zij aan hun terugkeer hebben gewerkt. Is het bewijs te mager, dan worden de uitgeprocedeerden meteen op straat gezet. Vluchtelingenwerk Nederland: "Juist die oude groep uit Irak, Iran en Somalië kan niet terug. Het is maatschappelijk onverantwoord. Gemiddeld wonen deze mensen al acht jaar in Nederland. Na al die jaren heb je als overheid het recht verspeeld om deze mensen op straat te zetten." Utrecht is een gemeente die met noodopvang voor uitgeprocedeerden het harde rijksbeleid doorkruist. PvdA'er Hans Spekman: "Het rijk theoretiseert wel, maar kijkt niet naar de praktijk (...). Het rijk is niet bezig met een reëel terugkeerbeleid. Er wordt gezegd dat 80 tot 90 procent van de asielzoekers met onbekende bestemming is vertrokken. Aan mijn hoela. Die gaan naar de grote steden en komen in de illegaliteit terecht." Het kabinetsbeleid is dat de maatschappelijke opvang afgewezen asielzoekers niet mag steunen, maar hen dient over te dragen aan de vreemdelingendienst, opdat zij kunnen worden uitgezet. Gemeenten en hulpverleners klagen dat het rijk hen verbiedt om uitgeprocedeerden te helpen, maar er niet in slaagt om hen uit te zetten. Landen van herkomst willen de mensen vaak niet terug. Gemeenten maken steeds vaker zelf beleid rondom het vreemdelingenbeleid van de rijksoverheid. Het rijksbeleid laat gaten vallen in de opvang van mensen die zijn uitgeprocedeerd: in de keten van het vreemdelingbeleid ontbreekt de feitelijke terugkeer. Gemeenten ervaren delen van dit beleid als inconsistent en onrealistisch. Van rijkswege wordt deze handelswijze bestempeld als strijdig met de wet. Gemeenten en rijk hebben hierin verschillende belangen. In een overeenkomst eind 2002 tussen minister Nawijn en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) stelt Nawijn voor, om uitgeprocedeerden of 'rechtmatig verwijderbare' ex-asielzoekers die opvang genieten van kerkelijke en andere organisaties, nog een keer te wijzen op hun vertrekverplichting en de mogelijkheden voor terugkeer. Tot 1 juli 2003 krijgen ze dan de tijd om daadwerkelijk te vertrekken. De VNG stemt er van haar kant mee in om deze groep in geen enkele omstandigheid meer in aanmerking te laten komen voor een opvangvoorziening. Wat die toezegging betekent is niet duidelijk. De VNG heeft immers tegenover de gemeenten geen bevoegdheid. Van uitzetting wil Nawijn werk maken door uitzetcentra (deportatiegevangenissen op luchthavens) in te richten.

# Illegaliteit als strafbaar feit

Het rijk wil een consequent overheidsbeleid waarbij illegalen worden uitgesloten en uitgerookt. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid schreef in 2001 dat Nederland feitelijk geen structureel uitzettingsbeleid kent als onderdeel van het terugkeerbeleid aan het einde van de asielketen. Feitelijk wordt maar een zeer beperkte groep daadwerkelijk uitgezet, de overgrote meerderheid 'verdwijnt' met onbekende bestemming. Terugkeerbeleid lijkt, zo schrijft de WRR, voor een groot deel een beleid ter ontmoediging van illegaal verblijf geworden. "Intensivering van het toezicht van vreemdelingen werkt van twee kanten. Door het feitelijk toezicht, waarbij illegalen worden aangetroffen en daarna verwijderd, zal het aantal illegalen afnemen. De wetenschap dat er intensiever wordt gecontroleerd (en dus de pakkans wordt verhoogd) zal daarnaast afschrikkend en daardoor preventief werken", aldus Minister Nawijn. Afschrikken als overheidsbeleid waar slachtoffers bij nodig zijn. Het zijn de VVD en CDA die samen met de LPF het terugkeerbeleid en de strafbaarstelling van illegalen in 2002 in hun 'Veiligheidsprogramma' plaatsen. Op de illegaal verblijvende vreemdeling rust in beginsel een vertrekplicht, maar onrechtmatig verblijf zelf is niet strafbaar. Om het oppakken van illegale vreemdelingen te vergemakkelijken moet illegaliteit strafbaar worden gesteld. Gedoogbeleid wordt niet meer gedoogd. De overheid probeert haar gezag op te vijzelen om zo de orde te herstellen. De politie kan nu illegalen aanhouden als er een 'redelijk vermoeden'is van illegaal verblijf. Het idee achter het strafbaar maken van illegaal verblijf is dat illegalen en uitgeprocedeerden hun identiteit makkelijker gaan prijsgeven. De praktijk zal echter anders zijn. Wat wel zal gebeuren is dat de hulpverlening gecriminaliseerd wordt.
De strafbaarstelling van illegalen heeft zich in 2002 niet vertaald in concrete voorstellen. Nawijn heeft te kort in het zadel gezeten om dit traject af te ronden. De uitvoering zou bovendien op grote praktische bezwaren stuiten. Zou het illegaal-zijn als 'misdrijf' worden aangemerkt, dan zouden hulpverleners, personen en instanties als medeplichtig aangemerkt kunnen worden. Als het illegaal zijn zich zou beperken tot een 'overtreding', is medeplichtigheid niet aan de orde. België, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hebben illegale binnenkomst en/of verblijf strafbaar gesteld. Heeft dat daar geleid tot minder illegalen? Geenszins. Wel zal strafbaarheid een andere stemming teweeg brengen: alle illegalen zijn crimineel. Negatieve beeldvorming zal dan zeker toenemen, wat zich kan uiten in toenemend racisme.
Een andere optie naast strafbaarstelling is aansluiting zoeken bij de mogelijkheid om vreemdelingen ongewenst te verklaren. De gronden voor ongewenstverklaring zouden zodanig uitgebreid kunnen worden dat het enkele feit van illegaal verblijf een grond voor ongewenstverklaring vormt. Toegevoegd zou kunnen worden een bepaling dat de vreemdeling die in strijd met zijn vertrekplicht in Nederland verblijft, ongewenst kan worden verklaard. In het regeerakkoord van het kabinet Balkenende II van CDA, VVD en D'66 is de strafbaarstelling van illegaliteit niet met zoveel woorden opgenomen, maar is een voorzichtiger formulering gekozen, te weten dat illegaal verblijf moet worden bestreden. Het onderwerp zou eind 2003 door een projectteam uitgewerkt worden. Op het ministerie van Justitie wordt echter de vraag gesteld of de strafbaarstelling in de praktijk daadwerkelijk handhaafbaar is en een bijdrage levert aan het daadwerkelijk terugdringen van illegaal verblijf. Het zal een enorme toename van het aantal strafzaken voor een overbelast rechtbank betekenen. Het cellentekort zal aanzienlijk toenemen. Het ziet er nu niet naar uit dat voor strafbaarstelling voldoende draagvlak is, maar door de harmonisatie van het Europees beleid zal de strafbaarstelling mogelijk in de toekomst haar intrede doen.

# Criminaliteit

De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken stelt zich in haar advies over vreemdelingenbewaring en verwijdering van 'criminele' illegalen in 2002 op het standpunt dat het aannemelijk is dat het merendeel van de illegale vreemdelingen zich niet schuldig maakt aan criminaliteit. Van de 12.000 aanhoudingen van illegalen die per jaar door de politie worden gedaan hebben er 55% verband met overtreding van de Vreemdelingenwet of illegale arbeid. De overige 45% worden verdacht van het plegen van enige vorm van delict. Het gaat hier ook om kleine vergrijpen, nooit getoetst door een rechter.
Hoogleraar Sociologie G. Engbersen en criminoloog J. van der Leun stellen in de Justitiële Verkenningen 'Immigratie, Tussen beleid en werkelijkheid' uit 2001 een relatief geringe betrokkenheid van illegale personen bij criminaliteit vast. De verklaring hiervoor is dat illegalen zich meer dan anderen hoeden voor criminaliteit omdat crimineel gedrag de kans op opsporing en uitzetting vergroot. Daarnaast wijzen de auteurs op het feit dat allerlei lokale uitvoeringspraktijken de meest schrijnende gevolgen van het restrictieve beleid verzachten. De sociale inbedding van illegalen in de arbeidsmarkt en in etnische gemeenschappen werkt als een buffer. De auteurs beklemtonen dat de sociale buffers voor een substantieel deel niet dankzij maar ondanks het gevoerde beleid functioneren. Pas als deze buffers afbrokkelen zal de criminaliteit onder illegalen toenemen. Het 'ondergronds drukken' van vluchtelingen heeft de criminaliteit in het illegalencircuit verhoogd, constateert Van der Leun in haar dissertatie Looking for Loopholes, over de gevolgen van het strengere vreemdelingenbeleid. Uitgeprocedeerde asielzoekers of arbeidsmigranten zijn makkelijker uit te zetten dan criminele illegalen ondanks het feit dat criminele illegalen vaker met aanhoudingen en arrestaties te maken hebben dan andere groepen illegalen, luidt één van Van der Leuns conclusies. Van der Leun voorspelt bij ongewijzigd vreemdelingenbeleid de vorming van een tweede generatie illegalen in Nederland. Met kinderen wier geboorte niet eens geregistreerd wordt. Een groep illegalen die uit pure overlevingsdrang steeds afhankelijker wordt van het criminele circuit. Dat scenario zal ook leiden tot een steeds verder groeiende kloof tussen landelijke en lokale overheden, zeker als landelijk uitzettingsbeleid niet van de grond komt en lokale overheden, met name de grote steden, steeds meer worden opgezadeld met de negatieve consequenties van het illegalencicuit.

De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken stelt dat een deel van deze illegale vreemdelingen effectief wordt uitgezet, maar een belangrijk deel, wellicht de helft, niet. Deze problematische uitzettingen zijn niet alleen het gevolg van de moeilijke identificatie en niet altijd optimale medewerking van landen van herkomst. Zij hebben ook dikwijls te maken met de gebrekkige samenwerking tussen de uitvoerende diensten als politie, Vreemdelingendienst, Openbaar Ministerie, IND en Dienst Justitiële Inrichtingen. Voor de onuitzetbaren - statelozen of als de identiteit van de vreemdeling vaststaat en het land van herkomst hem of haar ondanks volledige medewerking niet wil terugnemen - zou een verblijfstatus 'wellicht kunnen worden overwogen'. Kijkend naar het jaar 2000 en 2001 wordt geconcludeerd dat ruim de helft van de vreemdelingenbewaring in uitzetting eindigt. Vreemdelingenbewaring is een bestuurlijke maatregel die aan een onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling ter fine van uitzetting kan worden opgelegd zonder verdenking van enig delict. Van de 8.624 inbewaringstellingen in 2001 werd slechts 56,9% uitgezet. De rest werd vrijgelaten omdat er geen zicht op uitzetting was, vanwege vormfouten of omdat men alsnog een verblijfsprocedure in Nederland mocht afwachten. De gemiddelde duur van bewaring van uit te zetten vreemdelingen is 22 dagen, en van hen die vanwege 'geen zicht op uitzetting' zijn vrijgelaten 121 dagen. Gemiddeld over geheel 2002 bedraagt de bezetting vreemdelingenbewaring 1.430 plaatsen.

# Politieke illusie

Van Kalmthout, hoogleraar vreemdelingenrecht en strafrecht, is zeer kritisch ten aanzien van het uitzettingsbeleid: "Het is een 'politieke illusie' te denken dat Nederland illegalen eenvoudig kan oppakken, vastzetten en uitwijzen. Jarenlang al mislukt het terugkeerbeleid (...). Dit is incidentenpolitiek. Ik voorspel dat het resultaat over een paar jaar even desastreus zal zijn als nu. Het Nederlands asielbeleid is al één van de strengste van Europa (...). Opsluiten en uitzetten lijkt slagvaardig, maar is onuitvoerbaar. Nu al heeft Nederland moeite de 12.500 illegalen die jaarlijks worden vastgezet kwijt te raken. Nog niet de helft keert terug naar het land van herkomst. Vaak zitten illegalen daardoor langer dan een jaar gevangen in de volle vreemdelingenbewaring van Tilburg en Ter Apel. Nog eens 15 % van de de uitzettingen mislukt door slechte organisatie of tegenwerking. De burger wil dat de politie iets doet tegen criminaliteit. Dan moet je de prioriteit niet leggen bij het oppakken van vreemdelingen in de kassen van het Westland. Dat kan niet. Illegalen en uitgeprocedeerde asielzoekers worden neergezet als een gruwelijke bedreiging voor de samenleving, terwijl het veelal mensen zijn die bittere en barre ellende zijn ontvlucht. Het zijn geen criminele schurken. Maar iedereen zonder verblijfsvergunning krijgt nu wel dat stempel opgedrukt" (Volkskrant, 13 juni 2002) .

# Informele economie

In 2001 schreef de Arbeidsinspectie die controles uitvoert in het kader van de Wet Arbeid Vreemdelingen, 739 proces verbalen uit van illegale tewerkstelling. De procesverbalen geven een indicatie van de spreiding van de overtredingen: de horeca is goed voor 32 procent van de overtredingen, de land- en tuinbouw voor 27 procent en de uitzendbureau's en loonbedrijven voor 11 procent. Op basis van bevindingen van de arbeidsinspectie en enquÍtes kwam het Nederlands Economisch Instituut een jaar eerder uit op een voorzichtige schatting van 33.000 tot 45.000 manjaren waarin de horeca en de tuinbouw elk goed zijn voor een derde deel.
Om goed zicht te krijgen in de aantallen illegalen en uitgeprocedeerden en de effectiviteit van haar beleid liet de overheid het Rotterdams Instituut voor Sociaal-wetenschappelijk Beleidsonderzoek een onderzoek uitvoeren die eind 2002 uitkwam onder de naam 'Illegale vreemdelingen in Nederland. Omvang, verblijf en uitzetting'. De onderzoekers schatten dat Nederland tussen 112.000 en 163.000 illegale vreemdelingen telt die met name in de grote steden gevestigd zijn. Hun verblijfsduur is relatief kort: eenderde woont korter dan een jaar in Nederland, minder dan eenvijfde langer dan vijf jaar. Uitgeprocedeerde asielzoekers verblijven over het algemeen korter in Nederland dan de vreemdelingen die zich om niet-politieke redenen in Nederland hebben gevestigd. Tweederde van de geïnterviewde illegalen heeft inkomsten uit 'zwarte' arbeid; de formele arbeidsmarkt van wit werk lijkt voor de meeste illegalen te zijn afgesloten. Aldus zijn illegalen in toenemende mate afhankelijkgeworden van de informele economie en koppelbazen die toegang bieden tot zwart werk. Bijna de helft van de respondenten woont bij familie of vrienden in huis. Illegalen die zich 'verborgen' weten te houden, hebben een kleine pakkans en kunnen soms jarenlang ongemerkt in Nederland verblijven. Het strenger vreemdelingenbeleid heeft tot een kloof tussen wet en werkelijkheid geleid. De onderzoekers stellen een restrictief vreemdelingenbeleid voor waarbinnen vormen van arbeidsmigratie en selectieve legalisering een plaats krijgen, om zo te voorkomen dat een illegale onderklasse ontstaat die een bedreiging vormt voor de openbare orde. Hier zou een decriminaliserende werking vanuit gaan. De minister verwerpt deze zienswijze.

# Ama-campus

Ter bevordering van de terugkeer van ama's (afgewezen alleenstaande minderjarige asielzoekers tussen 15 en 18 jaar) of van minderjarigen die weinig kans op een verblijfsvergunning maken, is het zogenaamde campusmodel ontwikkeld. Hierin zijn alle inspanningen gericht op het realiseren van de daadwerkelijke terugkeer. De Glenn Mill-methode is in de Verenigde Staten ontwikkeld om ontspoorde jonge criminelen (ama's zijn niet ontspoord noch crimineel) op het rechte pad te krijgen. Het militaristische model werkt met een puntensysteem waarmee men vrijheden moet verdienen. Je wordt hierbij helemaal ontdaan van je identiteit. Zo draagt iedereen in het begin dezelfde kleren. Als je een status hoger komt, krijg je een andere kleur kleding. De ama-campus kent een erg streng regiem waarbij de jongeren zoveel mogelijk worden afgeschermd van de Nederlandse maatschappij. "Om de campus staat een hek. Ze hebben ons niet gezegd waarom. Misschien dat we gevangen zijn."
Dit campusmodel wordt als pilotproject gestart in de gemeente Vught in november 2002 en de gemeente Deelen in februari 2003. Half augustus 2003 tellen beide locaties 147 ama's. Het systeem van regels, gebaseerd op meer of minder belonen, is voor veel ama's vanaf het begin niet acceptabel. Maandenlang zijn de kampen het toneel van felle protesten tegen de daar op de campus heersende regels. Er breken twee opstanden uit waarbij meer vrijheid wordt geëist. Eén van de grondleggers van het campusmodel, I. van Rijsewijk, neemt in juli 2003 afstand van deze vorm van opvang. "Dit systeem is denk ik te rigide. Je kunt die kinderen niet zeven dagen per week zo'n strikt programma laten volgen. Zeker als je weet dat ze in een uitzichtloze situatie verkeren, en je ze uiteindelijk niets te bieden hebt. Dat is vragen om excessen." Een rechtelijk uitspraak oordeelt dat het campusregime moet worden versoepeld: meer vrije tijd en jongeren mogen na 4 weken voor korte tijd de campus af.
Voormalig politiek adviseur van staatssecretaris Van Rijsewijk: "Maar in wezen is het campusmodel enkel bedacht als middel om de groeiende stroom ama's in te dammen. Hun aantal liep zo snel op, dat er iets moest gebeuren." Kwamen er in 2000 6705 ama's naar Nederland, in de eerste tien maanden van 2003 was dit 1019. Het doel was officieel dus terugkeer bevorderen, maar in feite ging het om afschrikking. Sinds de opening van de campussen tot december 2003 zijn elf minderjarige asielzoekers teruggestuurd. Directeur ama-opvang Van Beek wil van een mislukking dus niets horen. "We hebben het aardig in de vingers gekregen hoe we het moeten doen". Positief noemt hij dat het lukt om heel consequent met de jongeren om te gaan. "Het effect hoe 't uitwerkt op jongeren is geslaagd". In augustus 2003 voert actiegroep Onbegrensd actie voor sluiting van het campusmodel. Actievoerders ontmantelen letterlijk het hek om het kamp waarbij de ama's graag een handje helpen. Minister Verdonk besluit dat de locatie Deelen eind 2003 dichtgaat en dat het project in Vught doorgaat. Ook ten aanzien van het uitzettingsbeleid van de ama's wordt Ontwikkelingssamenwerking ingezet. Zo opent Minister Verdonk van Vreemdelingenzaken in oktober 2003 in Angola het opvanghuis Mulemba voor in Nederland afgewezen ama's. De 750.000 dollar voor het tehuis en terugkeerpremies zijn betaald door Ontwikkelingssamenwerking. Volgens minister Verdonk is dit tehuis binnen het nieuwe beleid de eerste ervaring met een combinatie van ontwikkelingshulp en migratiecontrole. Ook elders (mogelijk in Kongo) wil Justitie opvanghuizen neerzetten om herkomstlanden te bewegen hun ama's sneller en vaker terug te nemen. Hiertoe wordt nauw samengewerkt met de Internationale Organisatie voor Migratie. Begin 2003 stemde Angola, waar een groot deel van de ama's vandaan komt, in met de terugname van uitgeprocedeerden. Repatriëren gebeurt alleen in 2003 nog vrijwillig. De Angolezen zitten echter allerminst te wachten op de terugkeer van landgenoten uit het buitenland. Ze hebben andere prioriteiten: ze helpen eerst de duizenden ontheemden in eigen land, die in benarde omstandigheden wachten op de terugkeer naar hun huizen. Geen enkele ex-ama verblijft echter in het tehuis.
Bij Angolezen bestaat de indruk dat de meeste minderjarigen die naar Europa gingen redelijk welgesteld zijn, zo bericht het Kwartaalblad over Zuidelijk Afrika (winter 2003/2004). Ze zouden niet voor de oorlog op de vlucht zijn geslagen, maar vooral naar Europa gegaan zijn om een opleiding te kunnen volgen. Het feit dat een deel van de ama's over hun leeftijd en familie liegt is gezien de mogelijkheden die ze hebben meer dan begrijpelijk. Ze willen een opleiding volgen.Het eigen initiatief van deze jongeren zou eerder als een teken van kracht dan van misbruik van voorzieningen kunnen worden beschouwd. Ondanks het feit dat de overheid hier machteloos tegenover staat, zetten de jongeren door.

Mensenrechtenorganisatie Human Rights Watch haalt in april 2003 fel uit naar het Nederlands vreemdelingenbeleid. In het bijzonder de 48-uurs AC-procedure (voorheen 24-uurs) wordt onderuit gehaald. In 1994 is deze ingevoerd om slechts de overduidelijke kansloze asielzoekers zo snel mogelijk af te wijzen en terug te sturen naar land van herkomst. Toenmalige staatsecretaris Kosto bij de ingebruikname van de AC's: "Ik moge er evenwel op wijzen dat slechts in hele zwakke asielzaken (ongeveer 10%) binnen deze termijn zal worden beslist. In de overige zaken gelden de normale termijnen." Dit criterium is anno 2003 van de baan. Iedere asielzoeker kan tegenwoordig worden 'afgedaan', ook zaken die feitelijk meer onderzoek vergen, ook zaken van traumatische asielzoekers. Zestig procent wordt hier intussen afgewezen en verwijderd (al dan niet administratief), waaronder mensen afkomstig uit gebieden die geteisterd worden door oorlog, etnische conflicten en ernstige mensenrechtenschendingen. Hierbij behoren complexe juridische zaken en ernstige trauma's die in de versnelde AC-procedure slechts zijdelings aandacht krijgen. De vijf uur die is ingeruimd voor de rechtshulp is voor serieuze gevallen veel te kort. Tegen AC-afwijzingen bestaat geen adequate juridische mogelijkheden tot correctie, aldus Human Rights Watch. In haar rapport haalt zij eveneens de UNHCR aan die in 2002 een toegenomen anti-immigranten stemming in Europa constateert. "Vooral in landen als Denemarken en Nederland, traditioneel grote UNHCR donoren en aanhangers, overschrijden hoge anti-buitenlanders gemoederen nieuwe drempels". De IND streeft er intussen naar 80% van alle asielaanvragen in het AC af te handelen met de verkorte procedure. IND-directeur Schoof ziet minder problemen dan Human Rights Watch: "Er wordt gewoon veel misbruik gemaakt van de asielprocedure voor een verblijf in Nederland".

Dat de politiek cultuur niet altijd van een even hoog niveau is, blijkt uit enkele voorstellen uit 2003 op uitzetgebied. Op 10 september roept VVD-Minister Verdonk voor Vreemdelingenzaken en Integratie Nederlanders op geld in te zamelen voor asielzoekers die terug moeten naar hun land van herkomst. Ze vindt dit een 'creatieve en innovatieve' manier om geld te besparen op de toch al krappe rijksbegroting. Zij omarmt hiermee een idee van coalitiepartner CDA, die het plan van christelijke naastenliefde vindt getuigen. Het CDA hoopt te bereiken dat burgers en gemeenten hun verzet tegen de uitzetting van uitgeprocedeerde asielzoekers staken. Kamerlid Van Fessem: "Je moet als burger de knop omzetten en zeggen: kom, ik neem je bij de arm, we zamelen geld in voor je terugkeer. Dan kun je vervolgens twee keer per jaar bij ons op vakantie komen." Een ander voorbeeld: hoofden van scholen moeten verplicht worden ouders van illegaal in Nederland verblijvende leerlingen aan te geven bij de Vreemdelingendienst, opdat ze kunnen worden uitgezet. Dat stelde Tweede Kamerlid Blok (VVD) in oktober 2003 voor gesteund door het CDA. Defence for Children International schat het aantal illegale leerlingen op 10- tot 20-duizend.

# Als een loterij

Tegenover de aanscherpingen die de politiek doorvoert zien we onder advocaten en migratiedeskundigen grote onvrede ontstaan. Het vraagstuk van terugkeer komt steeds scherper te staan.
Volgens rechtshulpverlener voor asielzoekers, Frans-Willem Verbaas, (in de Groene Amsterdammer van 5 juli 2003) lijkt het Nederlands asielbeleid inmiddels voornamelijk te bestaan uit kunstmatige criteria die gericht zijn op het uitsluiten van zo groot mogelijke groepen mensen, criteria die weinig meer te maken hebben met de realiteit van de vluchtelingen. Daarbij worden twee gevaarlijke illusies gekoesterd. De eerste illusie is dat de vraag of asielzoekers in hun land van herkomst gevaar lopen een kwestie is van beleidsopvattingen, die voortdurend kunnen worden aangescherpt. De tweede illusie is dat het beleid voortdurend aangescherpt kan worden, maar dat bonafide vluchtelingen daar natuurlijk nooit het slachtoffer van worden. Het huidige asielbeleid is het beste te karakteriseren als een loterij. Er is alle reden aan te nemen dat er een groeiende groep uitgeprocedeerde asielzoekers ontstaat die wel degelijk gevaar loopt in eigen land en die daarom gedwongen is toevlucht te nemen tot de illegaliteit. Het Nederlandse asielbeleid staat op verschillende punten op gespannen voet met internationale verdragen of is daarmee zelfs in strijd. Met het huidige asielbeleid een effectief terugkeerbeleid voor afgewezen asielzoekers opzetten - één van de doelen van het regeerakkoord - is dan ook riskant. Dat de risico's niet denkbeeldig zijn is al eerder gebleken, daarvan zijn vele voorbeelden te noemen. Van sommige uitgezette Tamils is nooit meer iets vernomen. Vijf uitgezette Koerdische asielzoekers zijn na terugkeer in Turkije gemarteld. Twee kwamen onder verdachte omstandig heden om het leven. Een Iraanse asielzoeker kreeg pas bij zijn derde aanvraag asiel in Nederland, nadat hij bij terugkeer in Iran was gemarteld. Een afgewezen Somalische asielzoekster van een minderheidsclan werd na terugkeer door milities verkracht, waardoor zij zwanger werd en een kind kreeg.
"Ik hoor van veel collega's dat zij serieuze zaken verliezen. Omdat nu vaak niet wordt uitgezet verdwijnen deze asielzoekers meestal niet in de gevangenissen en martelkamers van hun land van herkomst, maar verdwijnen in de illegaliteit. Als de plannen voor uitgeprocedeerde asielzoekers van minister Verdonk succesvol worden uitgevoerd en alle uitgeprocedeerde asielzoekers meteen worden uitgezet voorzie ik grote problemen. Ik lig wakker van dit soort dingen.", aldus F.-W. Verbaas.
Advocaat M. Leijen, penningmeester van de Vereniging voor Asieladvocaten en Juristen Nederland, is eveneens zeer bezorgd: "Wij zijn op zich niet tegen uitzettingen. Waar echter wel een pijnpunt voor ons ligt, is dat het kabinet veel vaart wil maken in het uitzetten van asielzoekers waardoor de zorgvuldigheid onder druk komt te staan. Het huidige asielbeleid staat onder kritiek doordat zij gebruik maakt van de verkorte AC-procedures waarbij risico's worden genomen in de besluitvorming. Wij willen dat het kabinet meer naar de kritiek kijkt voordat zij zich fixeert op uitzetten."
Ook R. Lubbers, voorzitter van de UNHCR, waarschuwt dat vluchtelingen die snel worden teruggestuurd mogelijk in een gevaarlijke situatie worden gebracht.

# 'Terugkeer gaan we doen!'

Het hoofdlijnenakkoord van Balkenende II spreekt van een voortvarender aanpak van het terugkeerbeleid. In de Terugkeernota ('Terugkeer gaan we doen!') van minister Verdonk uit november 2003 verkondigt het kabinet de overtuiging te hebben dat het terugkeerbeleid veel meer moet zijn dan een sluitstuk - of zelfs de sluitpost - van een vreemdelingrechtelijke procedure. In de afgelopen jaren is veel aandacht besteed aan maatregelen om de instroom te beperken. Dat heeft daadwerkelijk geleid tot vermindering van asielstromen. "Dat heeft er echter ook toe geleid dat minder dan nodig tegelijkertijd aandacht werd gegeven aan terugkeer van uitgeprocedeerden en andere vreemdelingen die geen verblijfstitel hebben", aldus de minister. Ondanks de inspanningen van de afgelopen jaren laten de aantallen gedwongen uitzettingen en vertrek onder toezicht ('daadwerkelijk' vertrek) een dalende trend zien: van 5.215 in 2000 tot 3.813 in 2002 (voor asiel) en van 19.994 in 2000 tot 17.257 in 2002 (niet-asiel). Om deze lijn te doorbreken kondigt het kabinet een lijst maatregelen aan voor een effectievere uitvoering van het terugkeerbeleid. Enige nuancering is bij de getallen op zijn plaats. Het totaal aantal 'daadwerkelijk vertrek' daalt omdat de daling van Vertrek onder Toezicht (oa. Vrijwillige terugkeer) groter is dan de stijging van gedwongen uitzettingen via Schiphol.

# Terugkeerlocaties of vertrekcentra

In de nota wordt vastgesteld dat alle asielzoekers die een afwijzende beschikking hebben van de IND, maar nog wel recht op opvang hebben (bijvoorbeeld omdat men in beroep is gegaan) in de toekomst alvast ondergebracht worden in nieuw te bouwen vertrekcentra of terugkeerlocaties. De huidige asielzoekerscentra gaan plaats maken voor terugkeerlocaties en voor oriëntatielocaties waar asielzoekers in afwachting van een beslissing zitten. De media smulen van het nieuws en refereren aan de rol van gemeenten. 'Hiermee wordt gemeenten die vaak niet voldoende meewerken aan de uitzetting van afgewezen vluchtelingen, de wind uit de zeilen genomen', 'Gemeenten worden gepasseerd', 'Gemeenten buitenspel bij uitzetting vluchtelingen'. Gemeenten weigeren uitgeprocedeerden die door de IND niet daadwerkelijk worden uitgezet uit de gemeentelijke opvang op straat te zetten. Verdonk biedt met deze terugkeerlocaties uitgeprocedeerde asielzoekers 'een wachtkamer met sobere voorzieningen'. Soms zullen deze functioneren als voorportaal voor één van de twee uitzetcentra. In juni 2003 is Uitzetcentrum Rotterdam in gebruik genomen. Uitzetcentrum Schiphol wordt begin 2004 geopend. Uitzetcentra zijn deportatiegevangenissen waar documentlozen maximaal 28 dagen onder uiterst sobere omstandigheden verblijven alvorens ze het land worden uitgezet. Verdonk hoopt met de terugkeerlocaties een sterker signaal af te geven dat 'verwijderbaren' Nederland moeten verlaten. Om de aanwezigheid van de asielzoeker zo veel mogelijk te waarborgen kunnen de terugkeerlocaties worden aangewezen als een ruimte waar de asielzoeker zich dient op te houden en op grond waarvan de asielzoeker zich aan de aanwijzingen van het personeel dient te houden (volgens art. 57 Vw 2000). Eind augustus 2003 hadden van de 58.000 asielzoekers in de asielzoekerscentra 47.600 een afwijzende beschikking van de IND. Leegstaande asielzoekerscentra gaan als vertrekcentrum fungeren. Hiermee biedt Verdonk werkgelegenheid aan de 600 medewerkers die het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers moet ontslaan vanwege de dalende instroom asielzoekers. Nederland kende al in 1996 een vertrekcentrum in Ter Apel dat in 2000 werd gesloten na een aantal incidenten en felle kritiek van vluchtelingenorganisaties. Van de 1300 aangemelde afgewezen asielzoekers die in 1998 een aanzegging kregen naar VC Ter Apel te gaan werden er 53 (4%) daadwerkelijk uitgezet. Maar staatssecretaris Cohen sprak niet van een mislukking omdat er van Ter Apel een 'preventieve werking' uit ging. Het vertrekcentrum kostte een kleine 10 miljoen euro per jaar.
Terugkeerlocaties worden wellicht ook 'open' centra met een streng regime waar je zo zwaar onder druk gezet wordt dat je of zelf MOB vertrekt of - als je technisch kan - 'vrijwillig' teruggaat, gevaar of niet. Ook hier zal het niet zozeer gaan om daadwerkelijke terugkeer die toch al zo moeilijk te realiseren is, maar om een preventieve werking.

# Grondgebied en geweigerden

Vanuit het oogpunt van effectieve grensbewaking wordt in de toekomst asielzoekers die via Schiphol aankomen steeds vaker de toegang tot Nederland geweigerd. Momenteel worden deze asielzoekers zoveel mogelijk binnen de verkorte procedure van 48 uur behandeld op het Aanmeldcentrum Schiphol. Degenen die aldaar een negatieve beslissing krijgen worden opgesloten in het Grenshospitium tot een daadwerkelijke of administratieve ('geklinkerd') uitzetting. Gevangenen zijn in het Grenshospitium officieel niet op Nederlands grondgebied. De andere asielzoekers op AC Schiphol voor wie nader onderzoek naar asielrelaas en identiteit nodig is, krijgen middels doorplaatsing naar een opvangcentrum toegang tot het Nederlands grondgebied. Het kabinet wil nu ook deze groep (behalve degenen door de IND als kansrijk beschouwd) 'in alle gevallen dat de capaciteit het toelaat' opsluiten in het Grenshospitium. De IND maakt dan gebruik van de sinds 2000 bestaande bevoegdheid om binnen maximaal zes weken over het asielverzoek te beslissen. Is asiel binnen die termijn geweigerd, dan blijft de toegangsweigering in stand. Toegangsweigerring vindt namelijk onder meer plaats op grond van het ontbreken van reisdocumenten en het niet beschikken over voldoende middelen om te voorzien in de kosten van het verblijf. Naast een afschrikwekkende functie naar asielzoekers toe biedt deze maatregel nog een groot 'voordeel' in uitzettingsland. Volgens het verdrag inzake de internationale luchtvaart (Verdrag van Chicago) zijn de landen van waaruit de vreemdeling is vertrokken, verplicht om deze - de toegang geweigerde vreemdeling - weer terug te nemen. Deze verplichting geldt ongeacht de nationaliteit van betrokkenen en ongeacht de aanwezigheid van reis- of identiteitsdocumenten! De IND heeft dus zes weken de tijd ipv de huidige 48 uur om een asielzoeker af te wijzen om hem zonder documenten uit te kunnen zetten. Asielzoekers beschikken mede veelal niet meer over reis- en identiteitsdocumenten op het moment dat zij zich melden bij de paspoortcontrole. Het achterhalen van nationaliteit en identiteit is het grootste struikelblok bij uitzettingen. Naast de mogelijkheid van het plaatsen in het Grenshospitium zal ook de mogelijkheid worden onderzocht om bij doorplaatsing van asielzoekers vanuit het Aanmeldcentrum Schiphol naar een opvangcentrum de toegangsweigering in stand te laten.
Ander voordeel is dat de vreemdelingenwet bepaalt dat de luchtvaartmaatschappij waarmee de vreemdeling is gekomen, verplicht is de geweigerde vreemdeling weer terug te geleiden naar het laatste vertrekpunt buiten Nederland. Gratis vervoer is dan verzekerd. Het kabinet gaat zelfs pogen om de kosten van de uitzetting op de vreemdeling te verhalen. Onderzocht wordt of het mogelijk is een financiële zekerheidstelling te eisen bij 'wedertoegang' terwijl de betrokkene de kosten van zijn eerder uitzetting nog niet heeft 'terugbetaald', zoals de nota meldt. Of dit ook geldt als men asiel aanvraagt is niet bekend.
Als belangrijkste bijdrage aan de terugkeer wordt de intensivering van de vreemdelingentoezicht genoemd. Bij de Vreemdelingendienst komt meer capaciteit vrij. De capaciteit voor vreemdelingenbewaring neemt bovendien fors toe. De centrale boodschap moet zijn dat onrechtmatig verblijf van vreemdelingen niet wordt geaccepteerd omdat het Nederland en uiteindelijk ook de vreemdeling zelf schaadt, is de paternalistische missiestatement van de nota.

Vluchtelingenwerk Nederland zegt het goed te vinden dat er aandacht komt voor de terugkeer van asielzoekers. De organisatie hoopt dat de mensen die nu op straat belanden, hierdoor in de toekomst opvang krijgen. Zolang die opvang maar humaan blijft. Bovendien moet wel zeker zijn dat de mensen die naar een terugkeerlocatie gebracht worden inderdaad weg moeten. De organisatie wijst erop dat het verwijdercentrum in Ter Apel niet goed heeft gewerkt en dat het relatief duur was. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten meldt dat zij "al jaren zegt dat de minister er voor verantwoordelijk is dat uitgeprocedeerde asielzoekers niet over straat zwerven. Het lijkt erop dat minister Verdonk deze verantwoordelijkheid neemt". Ds. Hans Visser van de Pauluskerk in Rotterdam trekt refererend aan de terugkeerlocaties een andere conclusie: "Die nieuwe centra van Verdonk? Nee, daar werken wij niet aan mee. Geen sprake van. Dat worden soort van kleine concentratiekampen. Het uitzettingsbeleid zelf is een mislukking. De middelen om uitgeprocedeerden en illegalen te ondersteunen zijn door nieuwe wetgeving en maatregelen sterk ingeperkt. Je moet vermijden dat de mensen in die centra belanden. Als mensen terug willen keren, dan vrijwillig via andere kanalen, niet via die centra, dat lijkt me bar en boos."

# De G4

De gemeenten die af willen van de uitgeprocedeerden zonder geld en onderdak in hun gemeenten willen Ûf een ruimhartiger legalisatiebeleid waardoor de groep beperkt wordt (zoals een generaal pardon) Ûf een effectief uitzettingsbeleid waarbij het rijk meer verantwoordelijkheid neemt voor de uitzetting (zoals uitzetcentra). Opvallend is de felheid waarop op elkaars terrein het conflict wordt gespeeld. De regeringspartijen eisen dat de gemeenten stoppen met de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers. De gemeenten hekelen het halfbakken generaal pardon van het rijk. de pardonregulering van september 2003 bepaalt dat asielzoekers die vijf jaar of langer in Nederland wachten op een beslissing in hun eerste asielprocedure een verblijfsvergunning krijgen. Verdonk wil 2200 asielzoekers in aanmerking laten komen voor de regeling. Duizenden schrijnende gevallen, zoals ingeburgerde gezinnen met kinderen, worden binnenkort uitgezet. Voor de gemeenten is dit absoluut ontoereikend. Zij willen een Generaal Pardon voor een 7000 mensen.

In de loop der jaren is het denken over terugkeer sterk veranderd. Zowel in de asielopvang, in de gemeenten als in de particuliere opvang komt terugkeer of doormigratie steeds meer in beeld. Particuliere organisaties als vluchtelingengroepen en kerken lagen aan de basis van de gemeentelijke opvang van uitgeprocedeerde en illegale vreemdelingen: voor deze opvang ontvingen zij hier deels subsidies voor van de gemeenten. Later zijn de gemeenten de opvang deels zelf gaan regelen. De druk op de opvangorganisaties wordt steeds groter. Als toelatingseis voor noodopvang geldt intussen dat men zich meldt bij de IOM. Tijdens de hoorzitting in de Tweede Kamer 8 september 2003 verklaren de VNG, Vluchtelingenwerk Nederland en de kerkelijke hulporganisatie voor asielzoekers INLIA, dat er best wat druk van de overheid achter het uitzettingsbeleid mag zitten.
In december 2003 melden de G4, de vier grote steden, in een gezamenlijke verklaring, dat niet meer meegewerkt wordt aan het op straat zetten van uitgeprocedeerde asielzoekers. Den Haag en Rotterdam zeggen alleen nog agenten in te zetten bij uitzettingen waarbij duidelijk is dat de uitgeprocedeerde asielzoekers direct het land verlaten, dan wel worden opgevangen in vreemdelingenbewaring of in een uitzetcentrum. Rotterdam roept hierbij nog tot het strafbaarstellen van illegaal verblijf. Naast de G4 hopen ook andere gemeenten op een ruimhartig pardon, maar minister Verdonk geeft niet toe. "Er wordt verwacht dat de komende maand een paar duizend mensen op straat komen", zegt wethouder J. Wieten van Kampen. "Bij ons gaat het om tientallen - dat kan gewoon niet."
Begin 2004 is de G4 na geheim overleg met Verdonk alsnog bereid mee te werken aan het uit huis zetten van uitgeprocedeerde asielzoekers. Voor deze oude groep moeilijk uitzetbare asielzoekers worden aparte vertrekcentra opgezet met een 'besloten' karakter. De asielzoekers zullen door de Vreemdelingenpolitie worden aangehouden en naar de centra worden gebracht. "Die mensen willen niet vrijwillig terugkeren. Ze worden voortaan in een gesloten omgeving gezet en van daaruit wordt bekeken hoe ze kunnen worden teruggestuurd. Mogelijk dat de omgeving helpt bij de bereidheid terug te keren", aldus een woordvoerder van het ministerie van Justitie. Het spookbeeld van het Vertrekcentrum Ter Apel doemt op: de meeste asielzoekers doken de illegaliteit in, de IND pastte zware verhoormethodes toe op de asielzoekers in het kamp, met uiteindelijk weinig uitzettingen. Staatssecretaris Cohen weigerde van een mislukking te spreken en sprak van de 'preventieve werking'. Drama's gaan zich afspelen onder deze oude groep asielzoekers wanneer zij afwachting zijn van de Vreemdelingendienst en de 'gesloten omgeving'. De gemeenten zullen deze keer degene die onderduiken niet ondersteunen.
Gebruikte Nawijn de invoering van de uitzetcentra om de gemeenten over de streep te trekken, Verdonk komt met vertrekcentra en 'gesloten' vertrekcentra. Het eindresultaat van dit gemarchandeer tussen rijk en gemeenten zal uiteindelijk wellicht een compromis zijn met een iets ruimere legalisatie en een hardere repressie; het poldermodel op zijn best. een pardonregeling is feitelijk bedoeld om een prop uit de machine te halen om een harder structureel beleid te kunnen uitvoeren. Verdonk doet dit echter alleen ten dele waardoor het probleem slechts vooruitgeschoven wordt. De consequentie is een structureel harder vreemdelingenbeleid dat niet in het belang is van de migranten.

# Terugkeer van langdurig in Nederland verblijvende asielzoekers

Eind januari 2004 komt Verdonk met een rapportage over de eenmalige pardonregeling. Van de 5800 onderzochte asielzoekers die langer dan vijf jaar wachten op een beslissing op hun aanvraag komen er 2097 in aanmerking voor de eenmalige regeling. Darnaast krijgen van de ruim 9800 aanvragen voor een legalisatie in verband met schrijnende omstandigheden er 220 personen (2%) een verblijfsvergunning.

De resterende groep langdurig verblijvende asielzoekers bestaande uit zo'n 26.000 mensen zal met hulp van de gemeenten worden uitgezet. Er wordt gepoogd de benodigde reis- en verblijfsdocumenten voor uitzetting te verkrijgen. Lukt dit niet, dan zal de gemeente een civiele ontruimingsprocedure voeren. Hierbij zal de politie, onder gezag van de burgemeester, tot ontruiming over gaan. Voor personen die hun asielaanvraag onder de oude Vreemdelingenwet (vÛÛr 1 april 2001) deden, bestaat voor dit traject een maximumtermijn van 8 weken. Voor mensen die onder de Vreemdelingenwet 2000 vallen geldt een termijn van 28 dagen. De asielzoekers worden, indien uitzetting op korte termijn mogelijk is, in vreemdelingenbewaring gezet in Uitzetcentrum Zestienhoven of Schiphol. In andere gevallen wordt een periodieke meldingsplicht, beperking van de bewegingsvrijheid of vrijheidsbeperking opgelegd in een nog op te zetten vertrekcentrum voor maximaal 8 weken. In dit centrum met beperkte faciliteiten zal een intensieve 'begeleiding' plaats vinden. Er zijn dan drie mogelijkheden:
- Indien vertrek buiten de schuld van de asielzoeker niet mogelijk is, kan op grond van het "buiten schuld"-criterium een verblijfsvergunning worden afgegeven. Naar verwachting van de minister zal dat in een zeer beperkt aantal gevallen aan de orde zijn.
- In andere gevallen, kan (alsnog) vreemdelingenbewaring in een uitzetcentrum of een andere penitentiaire inrichting worden opgelegd. Voorwaarde is dat er voldoende zicht op uitzetting is.
- Als een gedwongen uitzetting niet gerealiseerd kan worden, zal de vrijheidsbeperkende dan wel de vrijheidsbenemende maatregel alsnog worden opgeheven en het verblijf in het vertrekcentrum of penitentiaire inrichting worden beëindigd. Met de G 4, de vier grote steden, en de VNG is afgesproken dat dan door gemeenten geen noodopvang meer wordt geboden aan deze asielzoekers. In het eerste kwartaal van 2004 wordt met de uitvoering van dit beleid gestart. Medio 2004 zal het eerste vertrekcentrum operationeel zijn. De vertrekcentra moeten plaats gaan bieden aan 1500 uitgeprocedeerden. Het is de ambitie het gehele project in een periode van drie jaar uit te voeren.

Na het vaststellen van dit beleid door de regering Balkenende II breekt grote onrust uit in een brede laag van de samenleving. Vluchtelingenwerk Nederland en kerkelijke organisaties als INLIA worden overstelpt met reacties van verontruste burgers, actiecomités, scholen, buurtverenigingen en asielzoekers zelf die vragen wat er gaat gebeuren met al die vluchtelingen die niet als schrijnend geval worden aangemerkt. "Zo'n onrust als nu heb ik niet eerder waargenomen", zegt INLIA-directeur J. van Tilborg. Volgens hem zouden de 2097 gepardonneerde asielzoekers die allen nog in procedure zitten, door de IND of rechter toch wel een verblijfsvergunning hebben gekregen. F.Oosterhof van actiecomité Van Harte Pardon die zich inzet voor uitgeprocedeerde vluchtelingen zegt dat het haar niet zal verbazen als verontruste burgers "een menselijk schild" zullen vormen als asielzoekers door de vreemdelingenpolitie uit hun huis of de opvang worden gezet. Zij kent vluchtelingen die nu met de gordijnen dicht in huis blijven. Het nieuwe terugkeerbeleid van minister Verdonk zal tot gevolg hebben dat duizenden mensen in de illegaliteit belanden, voorspelt de Middelburgse wethouder A. de Vries. "Door de plannen van de minister moeten 26.000 mensen het land worden uitgezet? Hoe gaan we dat doen? Als mensen in uitzetcentra terecht komen, zal in 65 procent van de gevallen blijken dat ze niet uitgezet kunnen worden, omdat ze geen papieren hebben. Intussen krijgen mensen een enorme hoeveelheid onzekerheid over zich uitgestort. Van de mensen die wel weg kunnen, gaat maar een fractie echt weg. De rest gaat de illegaliteit in. Je kunt je afvragen wat voor effect dat beleid dan heeft." Wethouder H. Polman van de Drentse gemeente Aa en Hunze heeft altijd geweigerd de toestand van de asielzoekers in Nederland te vergelijken met die van vervolgden in de Tweede Wereldoorlog, maar hij zegt nu om te zijn. Oud-PvdA-minister Pronk pleit er in Nova als voorzitter van de Vereniging van Vluchtelingenorganisaties Nederland (VON) voor dat de vluchtelingenorganisaties "iedereen gaan volgen die gedeporteerd wordt". In Groningen en Utrecht komen hulp- en adviescentra, waarbij iedereen kan aankloppen met vragen over hoe (uitgeprocedeerde) asielzoekers het best geholpen kunnen worden. De centra zijn een initiatief van de kerkelijke vluchtelingenorganisaties. Inlia in Groningen en Vluchtelingenorganisaties Nederland (VON) in Utrecht. "Zo zitten er juristen die kunnen adiviseren over de consequenties van het laten onderduiken van uitgeprocedeerde asielzoekers. Maar er is bijvoorbeeld ook informatie te krijgen over asielprocedures en de veiligheidssituaties in de landen, waar asielzoekers naar worden teruggestuurd."
Ook de Raad van Kerken voorziet problemen met het uitzettingsbeleid. De Raad waarschuwt voor grote onrust als de overheid daadwerkelijk begint met de uitzettingen. De Raad is zeer bezorgd over de concrete uitkomst van de huidige eenmalige regeling alsook over de plannen voor het opzetten van vertrekcentra en het beperken van de vrijheden van asielzoekers.
Bijna de helft van de bevolking (47,5 procent) vindt dat meer mensen in aanmerking moeten komen voor een pardonregeling. Een groep van 81 procent is het eens met instanties en particulieren die toch opvang willen bieden aan schrijnende gevallen die anders worden uitgezet. Zelfs 25,9 procent is bereid zelf een schrijnend geval of een gezin in huis op te nemen teneinde uitzetting te verhinderen of te voorkomen.

De grote steden zullen mogelijk toch uitgeprocedeerde asielzoekers blijven opvangen. Ze eisen dat de minister bevestigt dat het rijk asielzoekers opvangt die wel terug willen, maar dat niet kunnen. De gemeenten vrezen grote problemen omdat er niet in opvang is voorzien voor asielzoekers die het land niet kunnen verlaten, bijvoorbeeld omdat ze geen papieren hebben. Utrecht zegt dat de steden mondeling goede afspraken hebben gemaakt met Verdonk. Het rijk zou asielzoekers opvangen die echt niet terug kunnen naar hun eigen land. Verdonk houdt zich niet aan de afspraken met de grote steden. Amsterdam en Den Haag hebben dezelfde zorgen als Utrecht. Den Haag zegt dat ze mensen die niet terug kunnen, niet op straat laten leven. Als het uitzetbeleid niet effectief is dan zal Den Haag zelf voor opvang zorgen.

Van Kalmthout, hoogleraar vreemdelingenrecht en strafrecht, zegt dat Verdonk niet heeft geleerd uit het verleden. Hij geeft aan dat het effectief rendement van het uitzetten de afgelopen jaren terugloopt. Vijf jaar geleden werd 50% van de uitgeprocedeerde asielzoekers en andere illegale migranten in vreemdelingengevangenissen effectief uitgezet. In 2003 was dit - zo blijkt uit zijn voorlopig onderzoek bij vreemdelingengevangenis in Tilburg en in Ter Apel - nog slechts 35%. Bovendien is de gemiddelde duur van de detentie vÛÛr uitzetting opgelopen van 50 ‡ 60 dagen eind jaren negentig tot 80 dagen in 2003. Verdonks beleid is onderdeel van een voortgaande lijn van repressie waarbij alle schuld bij de asielzoeker wordt gelegd. De eis die Verdonk stelt dat de asielzoekers zelf moeten bewijzen dat het niet hun schuld is dat zij niet aan papieren kunnen komen, vindt hij niet redelijk. Ambassades geven immers geen bewijzen. Het strafrecht kent niet zo'n omgekeerde bewijslast. Hij ziet geen reden waarom die in het vreemdelingenrecht wel zou moeten bestaan. Van Kalmthout wil, net als ten tijde van de acties van de witte illegalen, een 'burgemeestercommissie' die de minister gaat adviseren aangaande de 'schrijnende gevallen'.

Nederland leeft het Verdrag voor de Rechten van het Kind niet goed na. Met name in het asielbeleid worden de kinderrechten geschonden. Jonge asielzoekers op straat zetten zoals nu gebeurt mag niet, zegt het VN-comité voor de rechten van het kind. Ook plaatst het comité grote vraagtekens bij het opsluiten van uitgeprocedeerde asielzoekerskinderen in de vreemdelingenbewaring. ,,Alle kinderen die in Nederland wachten op hun uitzetting moeten voldoende onderwijs en onderdak krijgen'', schrijft het comité in zijn in februari 2004 verschenen rapport. In het huidige asielbeleid hebben uitgeprocedeerde asielzoekers nog 28 dagen recht op opvang. Daarna staan ze op straat. "Het lijkt me dat de minister nu als een haas haar beleid op deze kritiekpunten aanpast", zegt T. van Os van den Abeelen, voorzitter van de adviescommissie voor vreemdelingenzaken.

# Statistische truc

Terugkijkend naar de verwijderingen in de loop der jaren kunnen een aantal conclusies worden getrokken. De cijfers over verwijdering laten zien dat het aantal uitzettingen (met de sterke arm) van 1994 tot en met 2001 ondanks alle intensivering en verharding van het beleid nauwelijks is gestegen (12.000 uitgezette migranten). Het jaar 2002 heeft wel een verhoging laten zien tot 14.500 uitgezette migranten.
Het aandeel daadwerkelijke verwijderingen (uitzetting en vertrek onder toezicht) ten opzichte van het totaal aantal 'verwijderingen' bedroeg in 2002 veertig procent. Zestig procent van de mensen verdween dus in de illegaliteit en werd onder de categorie Controle Adres als administratieve verwijderd geregistreerd. Toename in de verwijderingen 'met de sterke arm' betreft voornamelijk de 'reguliere' mensen zonder papieren en niet de asielzoekers. Tweederde van de migranten die in Vreemdelingengevangenissen zitten voor uitzetting, worden uiteindelijk niet uitgezet maar administratief verwijderd (op straat gezet) omdat de IND geen reisdocumenten kan verkrijgen.
CDA'er Wijn noemde in de Tweede Kamer de verwijderingcijfers een 'statistische truc' toen de staatssecretaris in 2003 zei dat het aantal asielverwijderingen met eenderde was gestegen. Er is inderdaad sprake van een waar rookgordijn. In de jaren 2000 tot en met 2003 zien we een bijna even grote afname van asielaanvragen als toename van reguliere aanvragen (studie, huwelijk, werk, etc). Er is sprake van een getalsmatige verschuiving van het aantal aanvragen. De asielaanvragen zijn gedaald van 32.495 in 2001 (het jaar van de aangescherpte Vreemdelingenwet 2000), tot 18.667 in 2002 en 13.402 in 2003. Voor de komende jaren laten de prognoses van de Justitie een gelijk aantal verwijderingen zien van 50 duizend.

# Integriteit van de maatschappij

Wat in de loop van de geschiedenis van het terugkeerbeleid opvalt is het taalgebruik. In de jaren tachtig zijn de internationale verplichtingen als het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens leidraad voor beleid en nota's. Begin jaren negentig komt het woord humaan in het terugkeerbeleid telkens opzetten alsof dit steeds geaccentueerd dient te worden: humaan en effectief terugkeerbeleid (1989), humaan en rechtvaardig (1998). De nieuwe eeuw wordt vervolgens ingeluid met de nadruk op de 'geloofwaardigheid' (2002) in het overheidsbeleid. Tenslotte komen we bij Balkenende die schermt met "invulling aan veiligheid, leefbaarheid en integriteit van de maatschappij" (2003) en het begrip migratiebeheer.

# De toekomst

Nederland wordt in de tweede helft van 2004 voorzitter van de Europese Unie. De datum van 1 mei 2004 betekent een omslagpunt in de ontwikkeling van het Europees asiel- en migratiebeleid, omdat de deadline van vijf jaar waarvoor een groot aantal onderwerpen hun weerslag in EG-regelgeving zou moeten hebben gekregen, dan is verlopen. Inzake immigratiebeleid gaat het om maatregelen op het gebied van illegale immigratie en illegaal verblijf, met inbegrip van de verwijdering van illegaal verblijvende personen. Het gaat onder andere om het vaststellen van Europese maatstaven voor terugkeerprocedures.
Tegelijkertijd worden discussies gevoerd over grensbewaking. Hier constateren we twee trends: enerzijds een verschuiving van de fysieke grensbewaking naar het bewaken van de 'interne' grenzen van de verzorgingsstaat en de arbeidsmarkt en anderzijds de 'de-nationalisering' van de grensbewaking, wat mede inhoudt dat de rol (op grond van regelgeving over bijvoorbeeld 'carrier sancties') van andere partijen dan de overheid in het kader van grensbewaking steeds belangrijker zal worden. Te denken valt aan gemeenten, private partijen als vliegtuigmaatschappijen, busondernemingen en vrachtwagenbedrijven. Bovendien zien we een verschuiving van de fysieke grensbewaking naar het supranationale niveau, ofwel naar de buitengrenzen van de Europese schengenlanden.

Het is, terugkijkend naar de afgelopen jaren, enigszins moeilijk om te analysen wanneer veranderingen in uitzettingsbeleid en -praktijk worden ingezet. Waarom vindt de ene aanscherping na de andere plaats? Aan welk doel beantwoordt het? Of is er eerder sprake van een uitzichtloos beleid, een vicieuze cirkel?
In eerste instantie denken we aan de instroom. In tijden dat de instroom toeneemt, zien we een roep om indammen, om meer toezicht en meer verwijderbevoegdheden. Met instroom bedoelen we hier vooral de asielaanvragen, want andere instroom is nauwelijks te meten. Gezien de onmacht van de overheid in het managen van terugkeer is het niet verwonderlijk dat het afgelopen decennium met man en macht is geïnvesteerd in het voorkomen van de komst van de migranten. Voormalig IND-directeur Schoof draait het een beetje om (Justitie Magazine 2002): "Een effectief terugkeerbeleid is 'het' instrument om een hoge instroom aan kansloze asielzoekers tegen te gaan".
Maar ook een rol speelt de angst voor instroom, zoals bij het wegvallen van de interne grenzen bij de Europese eenwording, bij de val van de Berlijnse muur en bij de teotreding van nieuwe lidstaten. Zo komen we bij het binnenlands motief, het bespelen van de achterban, het 'draagvlak'. Hier speelt niet zozeer de effectiviteit van het uitzetten of de feitelijke werkelijkheid een rol, maar eerder de beeldvorming. Het vreemdelingenbeleid is een emotioneel thema. Zowel de achterban als de politici laten zich vaak leiden door tendentieuze angsten en verwachtingen. Ook hier zijn er echter grenzen. Het jaar 2003 heeft een toename laten zien van acties tegen uitzettingen. Scholen en buurtcomités laten vaker van zich spreken met spandoeken, busreizen naar het Binnenhof, handtekeningenacties en websites.

Door de aanhoudende migratiedruk is weinig terecht van het voorgenomen restrictieve beleid. In het beleid zijn veel paden uitgestippeld en wegen bewandeld waar uiteindelijk niets uit is voortgekomen. Toch wil het niet zeggen dat afschrikking en preventieve werking geen uitwerking hebben op de instroom. De vooruitzichten voor het komend terugkeerbeleid beloven meer van hetzelfde met meer paardenmiddelen: 'gesloten omgevingen', uitzetcentra, oppakacties, controles, uitholling van het rechtssysteem. Terwijl Nederland nu al opgeklommen is tot één van de meest restrictieve landen in Europa. De Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid zei het in 'Nederland als immigratieland' als volgt: "De hoge hordes die de westerse staten opwerpen, zullen er tevens voor zorgen dat (illegale) migratie naar Europa verder zal worden 'geprofessionaliseerd en gecriminaliseerd'".Dit beleid zal daarom de vindingrijkheid van de migranten verder prikkelen in hun zoektocht naar een betere toekomst. Selectieve verontwaardiging over migranten die zichzelf of hun identiteit verschuilen is dan ook niet op zijn plaats. Migranten verdienen onze steun.