Inleiding Ontwikkelingen in 15 jaar vreemdelingendetentie Het verhaal van John Foto actie Schutterswei Vervreemdingscultuur Het verhaal van Mahlil Foto actie Grensgevangenis Wie, waarom, waar Het verhaal van Amir Foto actie grensgevangenis tijdens de Euro-top De dagelijkse praktijk en het regime Het verhaal van Jaime Foto actie grensgevangenis Verzet en criminalisering Het verhaal van Johan Foto actie grensgevangenis tijdens de Euro-top De hoorzitting over vreemdelingendetentie Het verhaal van Maku Foto actie Schutterswei De schaamte voorbij Het verhaal van Pieter Foto actie Willem ll Het ronde tafel gesprek Het verhaal van Fred Foto van een actie bij Willem II en bij Schiphol Oost Conclusies De positie van (strafrechtelijk) voorlopig gehechten en van vreemdelingen in vreemdelingendetentie, C. Kelk Gastarbeid achter de tralies, G. de Jonge Vreemdelingenbewaring en mensenrechten, B. Vermeulen Open brief van Amir Literatuur- en bronnenlijst |
september 1998 Vreemdelingendetentie en mensenrechtenB. Vermeulen Rechtstatelijke principes Detentie - vrijheidsbeneming - is een van de ingrijpendste beperkingen van de menselijke vrijheid. In een rechtsstaat zijn zulke beperkingen slechts in uitzonderingsgevallen, alleen onder bijzondere voorwaarden en uitsluitend indien met speciale waarborgen voorzien toelaatbaar. Deze eisen gelden niet alleen voor Nederlanders; zij gelden ook - hoewel soms in geringere mate - voor vreemdelingen. In deze bijdrage wil ik me concentreren op de rechtsstatelijke eisen die bij detentie van vreemdelingen in acht genomen dienen te worden. Bij vreemdelingendetentie dienen de volgende uit mensenrechtenverdragen1, Grondwet (Gw) en beginselen van behoorlijk bestuur voortvloeiende voorwaarden gerespecteerd te worden: Wettelijke grondslag Voor rechtmatige vrijheidsbeneming is vereist dat deze berust op een wettelijke grondslag. Twee vragen rijzen: Lange tijd heeft in het Nederlandse beleid en de jurisprudentie de opvatting gedomineerd dat bij detentie aan de grens (transitruimte, grenshospitium e.d.) geen sprake was van vrijheidsbeneming: de vreemdeling was immers vrij overal naar toe te gaan (behalve naar Nederland). De Hoge Raad was echter van oordeel dat hierbij wel van detentie sprake was (HR 9 december 1988, Rechtspraak Vreemdelingenrecht (RV) 1988, 14). Deze opvatting is aanvaard door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) 25 juni 1996, RV 1996, 73 (Amuur v. Frankrijk)). [NB: dit is in andere West-Europese landen nog geen gemeengoed; in mei 1996 oordeelde het Duitse Bundesverfassungsgericht zelfs dat transitruimtedetentie niet eens een vrijheidsbeperking vormt (BVerfG 14 mei 1996, Europäische Grundrechte Zeitschrift 1996, p. 280)!] Onduidelijk is hoe specifiek de wettelijke basis dient te zijn. In ieder geval moet deze basis van dien aard zijn, dat arbitraire detentie voorkomen wordt (zo EHRM 18 december 1986, RV 1986, 92 (Bozano); EHRM 25 juni 1996, RV 1996, 1996, 73 (Amuur); EHRM 15 november 1996, RV 1996, 20 (Chahal)). Daarnaast vereist dit criterium een restrictieve uitleg van de wettelijke grondslag, zie bijv. HR 8 juli 1992, RV 1992, 66: bij conflict tussen letter en wetshistorie van art. 7a Vw prevaleert de wetshistorie, nu daaruit de beperkte strekking van deze bepaling blijkt. En daar waar de letter duidelijk is mag daarvan niet ten nadele van de vreemdeling van afgeweken worden. Zo volgde uit art. 7a lid 2 Vw, dat tot voor kort sprak over een vreemdeling die in afwachting as van een beslissing op zijn aanvraag, dat de grondslag van de 7a-detentie van rechtswege verviel zodra die beslissing gegeven was (Rb. Amsterdam 27 januari 1994, MR 1994, 47). Niet helder is op dit moment of de bevoegdheid tot uitzetting ex art. 22/23 Vw tevens de bevoegdheid tot vrijheidsbeneming bevat (zie hieromtrent de Nationale ombudsman 10 oktober 1996, AB 1997, 122). Doelbinding Vreemdelingendetentie is slechts geoorloofd als daarmee een der in art. 5 lid 1f EVRM genoemde doelen nagestreefd wordt, nl. gericht is op voorkoming illegale binnenkomst, of plaatsvindt ten behoeve van de verwijdering. Art. 7a lid 2 jo. lid 3 Vw vormt de toepassing van eerstgenoemde grond (voorkoming illegale binnenkomst), en is in de praktijk slechts toepasbaar op asielzoekers zonder (vereiste) papieren die op Schiphol aankomen. De toetsing van de toepassing van deze bepaling is veelal nagenoeg non-existent (behalve in geval het minderjarigen betreft: Rb. Den Haag (zp Amsterdam) 28 september 1994, RV 1994, 73; alsmede in humanitaire uitzonderingsgevallen: Rb. Den Haag (zp Amsterdam) 12 oktober 1994, RV 1994, 74). Immers met het ontbreken van de vereiste papieren en de weigering van toegang door de grensbewaker is de betreffende verdragsgrond in het algemeen gegeven. Zie verder par. 5. Bij de andere relevante bepalingen - art. 18b, 19 en 26 Vw en mogelijk ook art. 22/23 Vw - is de rechtsgrond van de detentie dat deze ten dienste staat aan de verwijdering. In art. 18b Vw is dit helder uitgedrukt: doel is de veiligstelling van de uitvoerbaarheid van de last tot uitzetting. Dit vereist concrete aanwijzingen dat betrokkene zich aan uitzetting zal onttrekken. In de eerste zes maanden van 1994 heeft de rechter dan ook aan de hand van dit criterium, dat zijns inziens een concrete belangenafweging eist, slechts in bijzondere gevallen toegelaten. Zie bijv. Rb. Amsterdam 17 februari 1994, MR 1994, 61: uit de motivering moet blijken van toetsbare feiten en omstandigheden; zo ook Rb. Amsterdam 5 april 1994, RV 1994, 65. De rechtseenheidskamer heeft deze eis van individueel-concrete aanwijzingen recent evenwel afgezwakt: Rb. Den Haag 4 juli 1996, RV 1996, 69. Problematisch is de toepassing van art. 26 Vw. Deze bepaling vereist dat het belang van de openbare rust, de openbare orde of de nationale veiligheid de bewaring vordert. Dit impliceert dat - net als bij art. 18b Vw - sprake is van concrete overwegingen die De marges die het EVRM hier laat zijn helaas zeer ruim, blijkens het Chahal-arrest (EHRM 25 juni 1996, RV 1996, 20). Het Hof acht het voldoende voor toepasbaarheid van art. 5 lid 1f EVRM dat er in formele zin een uitwijzingsprocedure loopt, en eist dus niet dat vrijheidsbeneming redelijkerwijze geacht kan worden noodzakelijk te zijn om op termijn de uitzetting te kunnen effectueren. De vraag rijst wat de waarborg die deze bepaling tegen arbitraire detentie beoogt te bieden (EHRM 18 december 1986, RV 1986, 92 (Bozano)) dan nog om het lijf heeft. Adequate rechtsbescherming Tegen vreemdelingendetentie dient een snelle rechterlijke procedure open te staan (art. 5 lid 4 EVRM). Daarnaast dient betrokkene de eerste maal in persoon gehoord te worden (art. 15 lid 2 Gw), hetgeen binnen twee weken dient te geschieden (art. 34a lid 2 Vw). De vreemdelingenrechter ziet de norm van art. 34a lid 2 Vw als een concretisering van art. 15 lid 2 Gw, en de uit art. 34a lid 2 jo. lid 4 Vw voortvloeiende maximumtermijn van vier weken voor de rechterlijke procedure als een uitwerking van art. 5 lid 4 EVRM. Overschrijding van deze termijnen leidt dan ook in het algemeen tot opheffing (Rb. Den Haag 20 juli 1994, RV 1994, 70 - binnen twee weken horen ingeval van een eerste beroep - en Rb. Den Haag (zp Den Bosch) 26 april 1994, RV 1994, 66 - binnen vier weken beslissen). Daarnaast dient op grond van art. 34a lid 3 Vw ook bij vervolgberoepen binnen twee weken na verzending van het beroepsschrift de zittingsdatum bepaald te zijn (Rb. Den Haag (zp Den Bosch) 22 juli 1997, RV 1997, 64). Is de detentie onrechtmatig, dan dient volledige schadevergoeding ex art. 34j Vw art. jo. 5 lid 5 EVRM gegeven te worden. Zie bijvoorbeeld Rb. Den Haag 29 december 1994, RV 1994, 75: ophouding ex art. 19 lid 2 Vw heeft zeven in plaats van zes uur geduurd, alvorens deze ex art. 19 lid 3 Vw is verlengd; derhalve is ook de bewaring onrechtmatig; derhalve moet schadevergoeding ook bij dergelijke vormverzuimen/termijnoverschrijdingen gegeven worden. Rb. Den Haag 2 november 1995, RV 1995, 76 nuanceerde dit standpunt weliswaar. Recent heeft Hof Den Haag echter beslist dat art. 5 lid 5 EVRM ingeval van onrechtmatige vrijheidsbeneming altijd verplicht tot schadevergoeding, behoudens redenen van billijkheid die tot matiging kunnen leiden (Hof Den Haag 12 maart 1998, JV 1998, 75). Gelimiteerde tijdsduur De detentie dient niet te lang te duren. Gebeurt dat wel, dan is zulks onevenredig, en soms - wanneer er geen zicht is op uitzetting - zelfs misbruik van bevoegdheid. Tot voor kort was het zo, dat een 7a-maatregel van rechtswege verviel zodra op de aanvraag was beschikt: dan was betrokkene immers niet meer in afwachting van een beslissing op die aanvraag (oud art. 7a lid 2, tweede volzin Vw). Art. 7a Vw bevatte - en bevat - verder geen tijdslimiet. Niettemin leidde de rechter uit het stelsel van de wet af dat een 7a-detentie maximaal 4 weken mocht duren, aldus Rb. Den Haag (zp Amsterdam 25 juni 1996, RV 1996, 68). Door het Leemtewetje (Staatsblad 1998, 334, inwerkingtreding 1 juli 1998) is nu echter een in beginsel onbeperkte 7a-detentie mogelijk. Thans is immers bepaald dat de vreemdeling die per vliegtuig binnenkomt zonder over de vereiste papieren te beschikken, gedetineerd kan worden, waarbij niet meer als criterium geldt dat hij in afwachting van een beslissing op zijn aanvraag moet zijn. Procedurele waarborgen Naast voorgaande waarborgen bevatten Vreemdelingenwet en -besluit en andere wetten nogal wat procedurele garanties. Te denken valt aan de eis dat betrokkene zich door een raadsman dient te kunnen laten bijstaan. De rechtspraak houdt hier tamelijk streng aan vast, zie bijvoorbeeld: Gelijke behandeling Ten slotte vloeit uit art. 14 jo. 5 EVRM een recht op gelijke behandeling t.o.v. vergelijkbare categorieën voort. Te denken valt in dit verband aan de positie van verdachten. De vraag is natuurlijk in hoeverre deze categorie met die van vreemdelingen die met het oog op hun uitzetting gedetineerd zijn te vergelijken is. Ik zou menen dat de positie van deze vreemdelingen ten minste niet slechter mag zijn dan personen die van strafbare feiten verdacht worden. In het algemeen lijkt het er echter op dat depositie van deze vreemdelingen nadelig afwijkt van de voorlopig gehechten (zie mijn Vreemdelingenbewaring op het snijvlak van bestuursrecht en strafrecht, Sancties 1997, p. 7 e.v.). Wat bijvoorbeeld te denken van de duur van de vreemdelingenbewaring, die in principe (gezien Rb. Den Haag 21 augustus 1997, RV 1997, 65) een maximum heeft van zes maanden (soms meer), terwijl de voorlopige hechtenis maximaal iets meer dan een maand of drie mag duren? Naar mijn oordeel is dit verschil niet gerechtvaardigd. Te hopen valt dat dit punt de komende tijd echt aan de orde gesteld wordt. Noten: Literatuur: |
|
|