september 1998

Wie, waarom, waar

In de loop van 1998 zullen in Nederland zo’n 1500 cellen verspreid over een tiental gevangenissen beschikbaar zijn voor vreemdelingendetentie. Daarnaast zijn cellen in politiebureaus beschikbaar. Naar schatting 18.000 mensen zullen in 1998 voor kortere of langere tijd in een cel zitten op grond van het feit dat ze geen verblijfspapieren hebben. Wie lopen er nu het risico gedetineerd te worden? Op grond van welke artikelen in de Vreemdelingenwet worden mensen gedetineerd?
En in welke gevangenissen vindt deze detentie plaats?

Vreemdelingendetentie is een bestuurlijke dwangmaatregel in de Vreemdelingenwet. Deze wet biedt verschillende mogelijkheden tot opsluiting van mensen zonder papieren en van vluchtelingen.
Het ministerie van Justitie (MvJ) is de eindverantwoordelijke voor vreemdelingendetentie. De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) beheert de gevangenissen. De Immigratie- en Naturalisatie Dienst (IND) neemt de beslissingen tot vreemdelingendetentie en is mede beleidsbepalend. Beide diensten vallen onder het MvJ.
Vreemdelingendetentie valt evenals huizen van bewaring (HvB’s) en penitentiaire inrichtingen (PI’s), onder het Gevangeniswezen. De naamgeving van detentiecentra voor vluchtelingen en illegalen is nogal divers: HvB, Justitieel Complex, Penitentiair Centrum, Grenshospitium.

Officiële opsluitingscriteria

Officiële criteria die de IND voor vreemdelingendetentie hanteert, zijn enerzijds de bescherming van de openbare orde, de openbare rust en de nationale veiligheid en anderzijds het niet meewerken aan uitzetting, oftewel non-coöperatie van de vluchteling en de illegaal bij vaststellen van de identiteit.
Onder ‘openbare orde’ valt ook het ontbreken of het overhandigen van valse of vervalste (identiteits-)documenten en de preventie van onderduiken.
Deze opsluitingscriteria moeten officieel wel op een concrete aanwijzing gebaseerd zijn, wat wil zeggen op de persoon in kwestie toegespitst. En daar ontbreekt het in de praktijk nogal eens aan. Bijna iedere vluchteling of illegaal voldoet aan deze criteria.
Juridische basis voor vreemdelingendetentie is de Vreemdelingenwet (Vw). Het officiële doel van deze wet is de ‘uitzetting’ van de gedetineerde: er moet een last tot uitzetting zijn of spoedig worden verwacht. Er moet ‘zicht op uitzetting’ zijn.
De Vw kent de volgende vrijheidsbenemende artikelen: 7a, 18b, en 26 Vw. Artikel 19 Vw staat ook voor vrijheidsbeneming, het doel is hierbij niet ‘uitzetting’ maar onderzoek naar identiteit en verblijfsrechtelijke positie. De locaties voor vreemdelingendetentie zijn politiecellen, speciale detentiecentra voor vreemdelingen of (afdelingen in) HvB’s. De celcapaciteit benadert eind 1998 de 1500.

De één wel, de ander niet

Tot opsluiting kán, maar hoeft niet besloten te worden: de IND sluit lang niet elke illegaal op, evenmin als elke documentloze vluchteling met een negatief (kennelijk ongegrond) beoordeeld asielverzoek.
De IND selecteert naast het criterium ‘niet (meer) toegelaten tot Nederland’ (negatief beoordeelde asiel- of verblijfsverzoeken) volgens twee criteria, die hieronder besproken worden.
Eén criterium is de (beperkte) celcapaciteit voor vreemdelingendetentie: is er geen cel vrij, dan kan de IND besluiten niét tot detentie over te gaan. Zij kan een in eerste instantie aangehouden vluchteling dan doorlaten naar een opvangcentrum voor asielzoekers. Maar ook kan zij dan besluiten tot het dumpen van zo’n persoon, dat wil zeggen deze op straat zetten, de illegaliteit in sturen, al dan niet met de aanzegging Nederland binnen 24 uur te verlaten. Een aangehouden illegaal kan ook heengezonden (gedumpt) worden vanuit een politiecel bij gebrek aan een cel in een HvB. Na opsluiting in een politiecel gedurende de maximumtermijn van 10 dagen moet namelijk overplaatsing naar een HvB volgen.

Het ander criterium is detentie ter uitvoering van recente (inter)nationale beleidsafspraken op vreemdelingenterrein. De IND sluit dan niet willekeurig op, maar gericht. De reden tot opsluiting is dan niet specifiek op het individu toegesneden, maar algemener bepaald, per categorie, of per nationaliteit. Zo worden mensen opgesloten, die behoren tot de ‘categorie’ vluchtelingen zónder, of met vervalste of vernietigde documenten. Of mensen van een bepaalde nationaliteit worden opgesloten, als een signaal aan de herkomstlanden. waarmee racisme formeel zou worden toegeven.
Een groep Tamils werd voorjaar 1997 vastgezet nadat eerder, in februari 1997, een gecharterd vliegtuig was geland met Tamils die geen documenten bezaten waaruit hun identiteit en nationaliteit bleek. Velen van hen vertrokken na het indienen van een asielverzoek naar familie elders. Als waarschuwing tegen ‘documentloosheid’ en ter preventie van het ‘met onbekende bestemming vertrekken’ werd nu deze tweede groep Tamils gedetineerd. Er werd zelfs plaats gemaakt in de grensgevangenis door andere gedetineerden op straat te dumpen. De rechter heeft de detentie van deze groep Tamils overigens achteraf nietig verklaard, omdat er geen individuele afwegingen waren gemaakt. De Tamils moesten worden vrijgelaten.
Verder zijn rechtsongelijkheid en willekeur medebepalend voor plaatsing in vreemdelingendetentie.
Er is sprake van rechtsongelijkheid bij al dan niet plaatsing in detentie: asielverzoeken moeten worden ingediend in één van de drie aanmeldcentra (AC’s) in Nederland. Nu blijkt dat vanuit AC Schiphol veel consequenter en vaker vluchtelingen worden gedetineerd dan vanuit de beide andere AC’s Zevenaar en Rijsbergen. Schiphol is een Schengen-buitengrens, die intensiever bewaakt wordt dan de binnengrenzen, volgens Justitie wegens verplichtingen aan de Schengen-partners.
Ook willekeur is medebepalend voor de beslissing tot detentie: in met elkaar vergelijkbare situaties vallen verschillende beslissingen. Ook ‘paniek’ bij de IND kan leiden tot detentie: de ‘waan van de dag’ is dan beslissend, detentie is dan niet een gerichte actie, maar bijvoorbeeld een reactie op een groot aantal vluchtelingen uit een bepaald land.

Ongedocumenteerden

Eind 1997 stuurde Justitie een notitie ‘ongedocumenteerden’ naar de Kamer. Daarin worden aanscherpingen voorgesteld voor de behandeling van ‘documentlozen’. Zo kan een verzoek tot toelating negatief beoordeeld en de toegang geweigerd worden wanneer betrokkene ongedocumenteerd is, tenzij hij kan aantonen dat het buiten zijn schuld ligt dat hij geen papieren kan overleggen.
De bewijslast ligt volledig bij de vluchteling, Justitie kan achteroverleunen en de ‘ongedocumenteerde’ kan in grensdetentie geplaatst worden. “Bijkomend gevolg van deze aanpassing kan zijn dat meer (Grenshospitium-)capaciteit voor deze ‘ophoudmaatregel’ aan de buitengrens noodzakelijk is.” (in een notitie over de problematiek van de binnenkomst van ongedocumenteerde asielzoekers in Nederland en de mogelijke maatregelen daartegen, MvJ, november 1997). In de Nederland omringende landen wordt een dergelijk beleid gevoerd.

Signaalfunctie

Vreemdelingendetentie heeft signaalfuncties, meer dan dat het wettelijk geformuleerde doel ‘uitzetting’ wordt geëffectueerd (‘slechts’ 50% wordt verwijderd). Eén signaal is bijvoorbeeld afschrikking. Zo valt op dat wanneer er veel vluchtelingen van een bepaalde nationaliteit naar Nederland komen, de IND in sommige gevallen júist tot detentie van die mensen overgaat, als waarschuwing voor andere vluchtelingen uit dat herkomstland.
Of de detentie dient een voorbeeldfunctie, zoals bijvoorbeeld bij Iraniërs. Na de opschorting eind 1997 van verwijderingen naar Iran in afwachting van een nieuw ambtsbericht, werd het voor uitgeprocedeerde Iraniërs mogelijk om weer een asielprocedure te beginnen. Gevangen Iraniërs echter werden niet uit detentie ontslagen, terwijl zicht op uitzetting ontbrak.
Een ander door de IND beoogd signaal dat van vreemdelingendetentie uit zou moeten gaan, is dat het een ‘sluitstuk van de asielketen’ is. Zo wil Justitie de schijn ophouden, dat opsluiting immigratie tegengaat. Deze mythe moet geloofwaardigheid geven aan het beleid.
Een voorbeeld hiervan is de toespraak van de latere secretaris-generaal bij het MvJ, Suijer, bij de opening van de Willem II-gevangenis in april 1994. Suijer verdedigde de celuitbreiding als volgt: “... de explosief gestegen instroom van asielzoekers en andere vreemdelingen. (...) Het belang van de verwijdering als sluitstuk van het toelatingsbeleid krijgt in de praktijk derhalve meer en meer reliëf. (...) De terugnameproblematiek speelt -op Nederlands initiatief- sinds kort een rol in alle overeenkomsten die de Unie wil sluiten met derde landen.”

In Nederland hanteert Justitie in grote lijnen twee soorten opsluiting van vluchtelingen en illegalen, die wij onder de noemer vreemdelingendetentie brengen:
1) opsluiting van mensen die Nederland willen binnenkomen en zich melden voor een verzoek tot toelating dat door de IND wordt afgewezen: de toegang wordt geweigerd (‘grensdetentie’). Het gaat zowel om asielverzoeken die kennelijk ongegrond worden beoordeeld (dat is altijd een combinatie van een verzoek tot asiel met een verzoek om verblijf op humanitaire gronden), als om aanvragen tot een verblijfsvergunning. Ook gaat het om grensgangers die zich niet voor toelating melden en gecontroleerd worden.
2) opsluiting van mensen die zonder toestemming in Nederland verblijven (vreemdelingenbewaring). Het gaat om mensen die al (langer) in Nederland zijn, echter zonder verblijfspapieren: illegalen en afgewezen, vaak uitgeprocedeerde vluchtelingen.

Hieronder volgt een overzicht van de twee te onderscheiden gronden van vreemdelingendetentie grensdetentie, en vreemdelingenbewaring.

Grensdetentie

Opsluiting bij aankomst in Nederland wordt grensdetentie genoemd. Het gaat om detentie van mensen die een negatieve beslissing hebben gekregen op hun toelatingsverzoek en om detentie van grensgangers die bij controle aan de grens geen verblijfspapieren blijken te hebben. We onderscheiden hierbij vier soorten detentie:
a) detentie aan de Schengen-buitengrenzen
b) detentie aan de zuid- of oostgrens van Nederland
c) detentie na grensoverschrijding zonder papieren
d) detentie van ‘passanten’

Detentie aan de Schengen-buitengrenzen

Mensen die per schip of vliegtuig aankomen, via een zee-, of luchthaven, oftewel aan een Schengen-buitengrens in Nederland, en een verzoek tot toelating indienen bij de havenpolitie, grensbewaking of in aanmeldcentrum (AC) Schiphol, kunnen worden vastgezet. Als het verzoek tot toelating door de IND negatief wordt beoordeeld, bijvoorbeeld wegens het ontbreken van visa, identiteits- en reisdocumenten, wordt aan deze mensen de toegang geweigerd en worden ze gedetineerd in afwachting van hun verwijdering. De juridische grond voor deze grensdetentie is artikel 7a Vw (hierna: 7a Vw).
Dit artikel behelst een gevangenschap in een door een grensbewakingsambtenaar aangewezen ruimte of plaats, die ‘kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek teneinde de vreemdeling te beletten zich verder toegang te verschaffen’. De gevangene moet daar op de uitzetting wachten. Er is geen maximumtermijn verbonden aan 7a Vw.
Deze vorm van grensdetentie wordt ten uitvoer gelegd in het zogenoemde Grenshospitium ofwel grenslogies nabij Schiphol te Amsterdam Zuid-Oost (de IND vermijdt de term gevangenis). Deze 7a Vw-grensgevangenis kent enige dependances, speciaal aangewezen andere ruimtes waar 7a Vw indien nodig kan plaatsvinden, zoals andere gevangenissen of het Penitentiair Ziekenhuis te Scheveningen.
De grensgevangenis is onlangs gefuseerd met de Penitentiaire Inrichting (PI) de Havenstraat te Amsterdam. Samen heten zij ‘PI de Stadspoort’. Vreemdelingendetentie en strafgevangenissen worden dus in één adem genoemd onder de noemer ‘penitentiair’. Waar Kosto de grensgevangenis aanvankelijk ‘semi-hotel’ noemde, een soort cosmetische ingreep, wordt nu na al die jaren eindelijk ‘het beest bij de naam’ genoemd.

Artikel 7a Vw

Dit artikel heeft een geheel eigen geschiedenis doorgemaakt. Oorspronkelijk, begin jaren ‘90, kende deze grensdetentie net zo min als anno 1998 een tijdsbegrenzing: men zat doodleuk vijf, zes maanden vast op baisi van 7a Vw. Juristen hadden kritiek op het ontbreken van een maximumtermijn. In 1994 werd de Vw gewijzigd, inclusief 7a Vw, dat werd aangepast. Een vreemdeling aan wie de toegang geweigerd was diende zich conform 7a Vw op te houden in een gesloten ruimte in ‘afwachting van een beslissing op het verzoek tot toelating’. Mensen bleven vervolgens nog maandenlang gedetineerd op grond van 7a Vw.
De advocatuur kwam erachter dat 7a Vw nieuwe vorm niet eindeloze detentie kon inhouden. Zij ontdekte dat ‘een’ beslissing op het verzoek wettelijk binnen vier weken moet vallen. Of er sprake is van een positieve of een negatieve beslissing deed er niet toe: men kon niet langer gedetineerd worden dan vier weken op grond van 7a Vw zelf. Tot dan toe hadden dus vele vluchtelingen na vier weken 7a Vw onrechtmatig vastgezeten op 7a Vw.
Na deze ‘ontdekking’ reed een touringcar voor bij de grensgevangenis en werd men massaal vrijgelaten, dankzij de inspanning van een aantal advocaten. Gevangenschap werd ingeruild tegen afwachten in een open opvangcentrum voor asielzoekers. En voortaan moest Justitie iedereen die op 7a Vw gedetineerd werd binnen vier weken vrijlaten.
Die situatie duurde niet lang, want Justitie blies artikel 18b Vw nieuw leven in.

Artikel 18b Vw (hierna 18b Vw)

Dit artikel houdt in dat men, indien er een last tot uitzetting ligt, zich moet ophouden in een aangewezen gesloten ruimte. Aan 18b Vw is geen maximumtermijn verbonden en sluit naadloos aan op 7a Vw.
Voor 18b Vw geldt wel dat het meer op de individu moet worden toegespitst. Er moeten concrete aanwijzingen zijn, en de IND moet aantonen waarom juist dié persoon gevangen moet blijven. Een voorbeeld hiervan is de bewijslast dat de betrokkene zal onderduiken. Nou wordt dat op het individu toespitsen in de praktijk door de IND niet zo nauw genomen. Veelal wordt 18b Vw niet op een concrete aanwijzing maar meer op algemene gronden opgelegd. Oftewel: het artikel is zo langzaamaan opgerekt.

Na vier weken detentie op 7a Vw werd 7a Vw omgezet in 18b Vw, zodat men toch weer eindeloos lang gevangen kon blijven. Een kwestie van een ander etiket op de gevangenschap plakken: 18b Vw.
Deze situatie duurde voort tot onlangs de Leemtewet in werking trad.

Leemtewet: 7a Vw weer zonder maximumtermijn

Op 18 december 1997 nam de Tweede Kamer de zogeheten Leemtewet aan. Deze wet betreft de zoveelste wijziging van de Vreemdelingenwet, waarin ook 7a Vw weer een wijziging onderging. Die wijziging hield een terugkeer naar de situatie van voor 1994: de maximum tijdslimiet van vier weken is komen te vervallen. De gevangenschap kan nu op dezelfde gronden onbeperkt voortduren, ook nadat een beslissing op het asielverzoek (dat is dus binnen vier weken) is gegeven. De juridische grond voor deze grensdetentie is hiermee dus opgerekt. De juridische leemtes in de Vreemdelingenwet zijn gevuld door de Leemtewet. Op 1 juli 1998 trad het nieuwe 7a Vw in werking.

Detentie aan de zuid- of oostgrens van Nederland

Mensen die in één van de twee Aanmeldcentra (AC) voor asielzoekers aan de binnengrenzen, namelijk AC Zevenaar of AC Rijsbergen, een verzoek om toelating indienen, kunnen worden opgesloten. Zij komen Nederland dus binnen via een ‘groene grens’, een zogenaamde Schengen-binnengrens (feitelijk fictief). Binnen 24 uur wordt in het AC een beslissing genomen over het asielverzoek. Er is een voorstel bij de Tweede Kamer om de 24 uur te rekken tot 48 uur om betrokkene meer inspanningsverplichting op te leggen om zijn identiteit en herkomst aan te tonen. Dat houdt in dat de vluchteling contact moet opnemen met het land van herkomst, bijvoorbeeld met familie, of documenten moet laten doorfaxen ter staving van het asielverzoek en ten behoeve van identiteitsonderzoek. Tot nu toe is dit voorstel nog terzijde gelegd, maar de verwachting is dat het te zijner tijd wordt ingevoerd.
Als de IND de vluchteling aan deze ‘groene grens’ de toegang tot Nederland weigert wegens een ongegrond asielverzoek, kan detentie volgen, op basis van artikel 26 Vw.

Artikel 26 Vw (hierna: 26 Vw)

Dit artikel houdt een gevangenschap in, ter afwachting van uitzetting en ter bescherming van de openbare orde, de rust en de nationale veiligheid. Er moet een last tot uitzetting zijn of spoedig worden verwacht. Alleen als de last tot uitzetting nog niet gegeven is, is de maximumtermijn 4 weken. Er is verder geen maximumtermijn aan 26 Vw verbonden; er dient slechts ‘zicht op uitzetting’ te zijn. Dit is een rekbaar begrip, termijnen van 7 of 8 maanden zijn dan ook geen uitzondering in de praktijk, en ook gevangenschappen van 11 en 16 maanden komen al voor in Nederland (in omringende landen reeds 18 en 24 maanden).

Iemand die geen paspoort heeft of die zich zogenoemd non-coöperatief opstelt (niet meewerkt aan vaststelling van zijn identiteit) kan gedetineerd worden. Ook kan Justitie een vluchteling vanuit een AC gevangenzetten om te voorkomen dat hij onderduikt. Anderzijds zet Justitie mensen vanuit een aanmeld- of asielzoekerscentrum op straat, het zogeheten dumpen. Daarmee maakt de IND mensen illegaal, want zo dwingt zij mensen als het ware om onder te duiken.
Er werd tot nu toe niet zoveel gedetineerd vanuit AC Zevenaar en AC Rijsbergen in verhouding tot AC Schiphol. Inmiddels neemt detentie vanuit deze twee AC’s toe. Typerend is dat beide AC’s verschillende percentages detentie lieten zien. Zo werd in 1996 vanuit AC Zevenaar van de vluchtelingen die daar een asielverzoek indienden 40% gedetineerd, terwijl vanuit AC Rijsbergen 10% werd gedetineerd.
Aanmeldcentra zijn gesloten ruimten, men mag niet naar buiten zolang niet over het verzoek om toelating is beslist. Die beslissing moet officieel genomen worden binnen 24 uur; hierbij gaat het om werkuren, in de praktijk moet men vaak 2 à 3 dagen wachten. Iedere vluchteling krijgt een proces-verbaal, een aanwijzing zich beschikbaar te houden op een aangewezen plaats in verband met de behandeling van zijn aanvragen om toelating (artikel 17a Vw). Houdt men zich niet aan deze aanwijzing dan is dat strafbaar en wordt de aanvraag niet-ontvankelijk verklaard.
Wordt iemand de toegang tot Nederland geweigerd en besluit de IND tot detentie in afwachting van verwijdering, dan wordt men eerst overgebracht naar een aparte wachtruimte of ‘ophoudkamer’ in het AC, in afwachting van transport naar een politiebureau. De gevangene wordt dan, indien niet vanuit de politiecel verwijderd of op straat gedumpt, overgebracht naar één van de vreemdelingendetentiecentra. De juridische basis is 26 Vw.
 

Detentie na grensoverschrijding zonder papieren

Mensen die bij het passeren van de (groene) grens worden gecontroleerd door het Mobiel Toezicht Vreemdelingen (MTV-marechaussee) kunnen in detentie worden gezet. De identiteitscontroles vinden plaats in treinen, op binnenvaartschepen en langs autowegen. Het MTV selecteert op uiterlijke kenmerken, en officieel op ‘vermoeden van illegale grensoverschrijding’. Blijken de gecontroleerden niet in het bezit van identiteitspapieren, dan houdt het MTV hen aan op grond van artikel 19 Vw. Het MTV kan hen overdragen aan de regio-politie die contact legt met de vreemdelingenpolitie en de IND. Wanneer men een asielverzoek wil indienen moet het MTV de vluchteling naar een AC overbrengen. Aangehouden personen kunnen ook direct rechtsomkeert worden gestuurd, het land weer uit.
Het MTV draagt de aan de grens opgehouden persoon over aan de regio-politie, men wordt naar een politiecel overgebracht. Nader identiteitsonderzoek vindt plaats op grond van artikel 19 Vw.

Artikel 19 Vw (hierna: 19 Vw)

Dit artikel houdt in dat mensen staande kunnen worden gehouden en daarna overgebracht naar een plaats voor verhoor en nader onderzoek ten behoeve van het vaststellen van hun identiteit of hun verblijfsrechtelijke positie. Meestal is die plaats voor onderzoek een politiebureau. Aan 19 Vw is een maximumtermijn verbonden van 6 uur (of, indien men ‘s nachts - van 00.00 tot 09.00 uur - vastzit: 15 uur, namelijk 6 uur plus 9 uur gedurende de nacht). Deze 6 uur kunnen worden verlengd met 48 uur. Bij verlenging van de detentie wordt de juridische grond 26 Vw, dat naadloos aansluit op 19 Vw. Detentie op 26 Vw in een politiecel op het politiebureau kent wel een maximumtermijn van 10 dagen.
Als men niet vanuit de politiecel wordt verwijderd of gedumpt, wordt men overgeplaatst naar een cel in een HvB; de juridische basis blijft dan 26 Vw, dat niet aan een maximumtermijn gebonden is. Aan het eind van de gevangenschap op 19 Vw of 26 Vw, meestal 26 Vw, zijn er vier mogelijkheden: verwijdering (naar het herkomstland of naar een ander land), dumping (op straat), doorlating (naar een asielcentrum) of alsnog toelating tot de verblijfsprocedure. Verwijdering en dumping komen het meeste voor.

Detentie van ‘passanten’

Mensen aan wie op een luchthaven zonder meer de toegang geweigerd wordt en die onmiddellijk kunnen worden verwijderd, bijvoorbeeld met het eerstvolgende vliegtuig, kunnen in afwachting daarvan worden opgesloten.

Passantenverblijf

In het passantenverblijf op Schiphol, onderdeel van het arrestantencomplex van de marechaussee, kunnen mensen tijdelijk worden ‘opgehouden’. Het passantenverblijf ligt achter de douane bij de aankomst- en vertrekhal op de luchthaven. Mensen aan wie de toegang wordt geweigerd door de grensbewakingsambtenaren, kunnen op grond van 7a Vw worden vastgezet. De asielzoekenden onder hen worden zo spoedig mogelijk naar AC Schiphol doorverwezen (zie a). Detentie in het passantenverblijf duurt soms meerdere dagen, bijvoorbeeld in verband met onderzoek, of omdat een claim gelegd moet worden bij de vliegtuigmaatschappij om de persoon terug te vliegen. Het komt regelmatig voor dat een vluchteling die uit Nederland wordt verwijderd direct weer retour wordt gevlogen naar Nederland en in het passantenverblijf wordt gedetineerd in afwachting van nog een verwijderingspoging of van nader onderzoek.  Vaak ook wordt zeer tijdelijke detentie in het passantenverblijf toegepast vlak voor de verwijdering. Gedetineerden worden dan vanuit HvB’s in den lande ‘aangevoerd’ door vreemdelingendiensten.

vreemdelingenbewaring

Mensen zonder verblijfspapieren, afgewezen vluchtelingen die hier niet langer in de asielprocedure zitten en afgewezen migranten aan wie verblijf niet langer is toegestaan, kunnen in vreemdelingenbewaring worden geplaatst. De juridische grond is 26 Vw en de locatie is meestal eerst een politiecel en daarna een cel in een vreemdelingendetentiecentrum {HvB). Dat kan een speciale gevangenis voor illegalen en uitgeprocedeerden zijn, maar ook een afdeling in een gewoon huis van bewaring of in een penitentiaire inrichting (strafgevangenis). Nederland kent zo een tiental lokaties voor vreemdelingendetentie.

Meestal wordt men eerst aangehouden, bijvoorbeeld op straat of in een asielzoekerscentrum, en naar een politiecel overgebracht. Men wordt dan ‘opgehouden’, gevangen gehouden voor nader onderzoek, op basis van 19 Vw.

Justitie kan in de volgende situaties mensen vastzetten die in Nederland verblijven, namelijk als het gaat om:
a) afgewezen vluchtelingen, afgewezen migranten
b) vluchtelingen in asielprocedure, migranten in verblijfsprocedure die een beslissing niet in Nederland mogen afwachten
c) illegaal verblijvenden, mensen zonder papieren
d) illegalen verdacht van of op heterdaad betrapt bij het plegen van een strafbaar feit.

Afgewezen vluchtelingen, afgewezen migranten

- Bij afgewezen verblijfsaanvraag
Vluchtelingen wier asielverzoek en migranten wier aanvraag voor een verblijfsvergunning na een procedure is afgewezen en aan wie het niet langer is toegestaan in Nederland te blijven, kunnen worden gedetineerd. Vaak is het verzoek tot toelating afgewezen, maar is men nog niet uitgeprocedeerd omdat er nog een beroepsprocedure loopt, die niet hier mag worden afgewacht.
- Preventief, ter bescherming van de openbare orde
Vluchtelingen of migranten die uitgeprocedeerd raken en van wie Justitie vermoedt dat zij zich zullen onttrekken aan het vreemdelingentoezicht, kunnen worden opgesloten. Zij worden gezien als potentiële onderduikers, en daarmee als ‘gevaar voor de openbare orde’. Dit vermoeden van onderduiken moet officieel concreet toegesneden zijn op de betrokkene. Er moeten specifieke aanwijzingen zijn dat juist dié persoon gaat onderduiken. De praktijk laat zien dat die aanwijzingen meestal ontbreken.
Persoon in kwestie moet zich bijvoorbeeld bij de vreemdelingenpolitie melden en wordt opgepakt, oftewel in preventieve hechtenis genomen. Ook worden bijvoorbeeld vanuit asielcentra en vanuit verwijdercentrum Ter Apel uitgeprocedeerden van hun bed gelicht en gedetineerd.
-Bij non-coöperatief gedrag
Vluchtelingen in de procedure, of migranten wier verblijf niet (meer) is toegestaan, die ‘non-coöperatief’ genoemd worden, (de IND oordeelt dan dat zij geen medewerking verlenen aan hun verwijdering) kunnen tijdens (meestal het laatste stadium van) de procedure worden vastgenomen.
Deze mensen ondertekenen bijvoorbeeld geen verwijderingspapieren of een laissez-passer (eenmalig reisdocument), of werken niet mee aan identiteitsonderzoek uit angst verwijderd te worden. Vaak werkt een vluchteling of migrant wel degelijk mee maar werkt Justitie tegen door geen geloof te hechten aan de door de betrokkene opgegeven nationaliteit.
Vervolgens presenteert Justitie de persoon in kwestie dan bij andere ambassades dan de ambassade van het land waaruit betrokkene zegt te komen. De vluchteling of illegaal die weigert vrijwillig daaraan mee te werken, wordt als non-coöperatief bestempeld en kan in detentie verdwijnen.
Ook komt het veelvuldig voor dat non-coöperatieven worden gedumpt, zoals vanuit verwijdercentrum Ter Apel veel gebeurt.
Opvallend vaak worden mensen vanuit verwijdercentrum Ter Apel ‘non-coöperatief’ verklaard en gevangen gezet. In dit verwijdercentrum voor ‘technisch moeilijk verwijderbaren’ verblijft men onder vrijheidsbeperkende maatregelen: men moet zich ophouden op een aangewezen plaats. Het is het laatste stadium in de asielprocedure, de fase voor de verwijdering, en mogelijk dus voor detentie. Nazomer 1998 is een gevangenis in gebruik genomen, behorend bij het verwijdercentrum en gelegen op hetzelfde terrein, naast het verwijdercentrum.

Het begrip ‘non-coöperatief’ wordt steeds meer een criterium in de gehele asielprocedure en wordt steeds geïntegreerd in het asielbeleid. Wanneer nu precies sprake is van ‘niet- medewerken’ wordt niet helder gedefinieerd. Terwijl de ‘sanctie’ die erop staat hoog is, namelijk detentie of dumping.
Naar aanleiding van voortdurende dumpingen op straat uit Verwijdercentrum Ter Apel wegens vermeend ‘non-coöperatief’ gedrag, gaf het MvJ de Commissie van Dijk de opdracht dit begrip en de uitvoering ervan nader te onderzoeken. De resultaten van de commissie waren een bevestiging van het beleid van de IND in verwijdercentrum Ter Apel. Dumpen of detineren mag, is ‘legaal’ verklaard, bij ‘niet medewerking’ aan eigen verwijdering. De commissie deed voorstellen voor de gehele asielprocedure, maar met name om aan het begin en het eind ervan de vluchteling meer inspanningsverplichting op te leggen in de vorm van actieve medewerking aan de eigen verwijdering en identiteitsonderzoek. Dit houdt in dat iemand zelf gegevens over identiteit en herkomst dient aan te leveren, bij gebreke waarvan het non-coöperatie-’stempel’ gezet wordt, dat de verblijfsprocedure verder bemoeilijkt of het asielverzoek ‘kennelijk ongegrond’ verklaart.
Verheldering heeft de commissie niet echt gebracht, wel bevestiging van het bestaande beleid (in Duitsland volgt ook detentie bij weigering van medewerking aan de uitzetting).

Lastig gedrag

Lastig gedrag tijdens het verblijf in de asielprocedure kan ook een reden zijn voor detentie. Het valt dan onder bescherming van openbare orde en rust. Een vechtpartij in een Asielzoekerscentrum kan bestraft worden met een betredingsverbod, maar ook met detentie.

Nooit gemeld

Veel vluchtelingen en migranten melden zich opzettelijk niet aan uit vrees toch afgewezen te zullen worden naar aanleiding van het restrictieve beleid. Anderen schatten hun verblijfskansen laag in en willen niet geregistreerd worden en proberen geruisloos verder te leven. Omdat zij zonder verblijfspapieren rondlopen, kunnen ze op een zeker moment in handen van de politie vallen.
Velen van hen zijn al jarenlang werkzaam in de Nederlandse economie of geïntegreerd in de samenleving. Anderen hebben een sofi-nummer, dragen jaren belasting af en zijn daarmee in een grijs schemergebied terechtgekomen (‘witte illegalen’). Men heeft dan met moeite een ‘onverzekerd’ bestaan weten op te bouwen.
- Bij gebleken ‘illegaliteit’ na aanhouding
Mensen kunnen tijdens hun verblijf overal staande worden gehouden voor controle op identiteitspapieren, namelijk bij ‘redelijk vermoeden van illegaal verblijf’. Dit vermoeden moet gebaseerd zijn op ‘concrete aanwijzingen’; als deze er niet zijn of niet gestaafd kunnen worden, moet onmiddellijke vrijlating volgen. De verwachting is dat deze formule in de toekomst wordt aangescherpt ten nadele van de aangehouden persoon: er zou dan geen sprake meer hoeven te zijn van ‘concrete aanwijzingen’. Zo verscheen eind 1997 een rapport van de politie Rotterdam waarin de Raad van Hoofdcommissarissen van politie ervoor pleitte die ‘concrete aanwijzingen’ weg te laten. Wanneer ‘redelijk vermoeden’ en ‘concrete aanwijzingen’ zouden komen te vervallen zou selectie op huidskleur overblijven.
In de praktijk worden sowieso veel mensen op uiterlijk aangehouden. Lokaties zijn dikwijls centrale plekken waar veel mensen samenkomen, zoals stationspleinen, metrohallen, het centrum van een stad.
Een voorbeeld: R. gaf op het Centraal Station Amsterdam een bedelaar geld; surveillerende politieagenten vermoedden dat het om een cocaïne-deal ging en arresteerden R. Hij werd een maand gevangen gezet in Penitentiaire Inrichting De Geniepoort te Alphen. De rechter verklaarde de bewaring onrechtmatig; de bedelaar was ook gearresteerd en werd door de advocaat van R. als getuige opgeroepen voor de zitting. R. ontving een schadevergoeding.
- Gerichte oppak-acties van politie en andere diensten
Naast straatcontroles doet de vreemdelingenpolitie samen met andere diensten zoals belastingdienst en arbeidsinspectie, gerichte invallen op arbeidsplaatsen bij het vermoeden van illegale tewerkstelling. Met name in de horeca, de glas- en tuinbouw, de bollensector en de textielsector wordt binnengevallen, gecontroleerd en opgepakt, vaak door teams zoals de Horeca Interventie Teams (HIT-teams).
Tevens worden gerichte invallen gedaan door de vreemdelingenpolitie bij woningen waarvan vermoed wordt dat er uitgeprocedeerden of illegalen verblijven. De politie noemt dit met een net woord adrescontroles, maar vaak wordt de hele woning uitgekamd op ‘verstopte’ illegalen. Worden deze gevonden, dan worden zij meegenomen en gevangen gezet.

Zogenoemde criminele illegalen

In de grote steden zegt de politie geen gerichte controles uit te oefenen op illegalen in het algemeen, maar op zogeheten criminele illegalen. Zo kondigde de politie rond Pasen en Pinksteren 1994 aan dat Amsterdam voor toeristen onveilig gemaakt zou gaan worden door illegale criminele jongeren. Er werd een zogeheten Paas- en Pinksteroffensief afgekondigd. Cellen met de bestemming vreemdelingendetentie werden vrij gemaakt in de grensgevangenis. De politie arresteerde mensen, maar de verdachten werden nooit berecht, de verdenking werd nooit middels een strafproces bewezen. De mensen werden in vreemdelingenbewaring geplaatst, om daarna te worden uitgezet. De politie hoopte de gevangenen op deze manier snel kwijt te raken aan de landen van herkomst. Het imago van Amsterdam zou zo opgevijzeld worden ten bate van het toerisme. De realiteit in grote steden laat wel degelijk controles zien met als doel opsporing van mensen zonder papieren, zoals straatcontroles, controles in het openbaar vervoer en op rijkswegen met name die net na de grens.
In beroep bij detentie

Tegen plaatsing in detentie kan geen bezwaar of administratief beroep worden ingesteld. Wel kan in beroep worden gegaan bij de rechter; de rechtbank beslist in eerste en tevens in laatste aanleg over de rechtmatigheid van de detentie.
Mocht na de eerste vier weken gevangenschap geen beroep aangetekend zijn, dan is er nog de ‘ambtshalve’ rechterlijke toetsing binnen vier weken. Dit is de eerste en tevens laatste automatische toetsing van de detentie. Daarna is het aan de gevangene zelf en zijn raadsman om regelmatig verzoeken tot opheffing van de bewaring in te dienen. Meestal verliest de gedetineerde dit opheffingsverzoek, zeker gedurende de eerste zes maanden van zijn detentie. De IND hoeft zich niet erg in te spannen om aan te tonen dat de detentie moet voortduren. De gedetineerde daarentegen moet aantonen dat hij niet langer gedetineerd hoeft te worden. Het begrip ‘zicht op uitzetting’ is een rekbaar begrip. Rechters gaan ver mee in het rekken ervan en geven de IND veel ruimte. Vaak wordt zo om de drie maanden weer eens een poging gedaan tot opheffingsverzoek van de bewaring door de raadsman van de gedetineerde. Na een maand of zes begint een rechter pas achter zijn oren te krabben. De Rechtseenheidskamer deed in augustus 1997 de uitspraak dat bij ‘non-coöperatief’ gedrag detentie na zes maanden ook mag voortduren en dat er bij medewerking aan uitzetting zo rond de zes maanden een grens ligt. De praktijk vertoont veel detentieperiodes, variërend van 7 à 9 maanden.

Een tiental lokaties van gevangenissen

Het totaal aantal plaatsen in vreemdelingendetentie is eind 1998 ongeveer 1500. Politiecellen zijn hierbij niet meegerekend. De plaatsen zijn op dit moment verdeeld over een tiental lokaties. Justitie wil vreemdelingendetentie in de toekomst voornamelijk in vier lokaties concentreren: Grenshospitium, Justitieel Complex (JC) Willem II, Penitentiaire Inrichting (PI) Ter Apel en PI Zwolle.
Een kort overzicht van de gevangenissen en andere detentieplaatsen waar vluchtelingen en illegalen voor langere periode worden vastgezet.

Politiecellen

Cellen in politiebureaus in heel Nederland kunnen dienen voor vreemdelingenbewaring. Na aanhouding kan men voor onderzoek in een politiecel worden vastgezet (maximumtermijn zes uur, te verlengen met 48 uur). Daarna kan vreemdelingenbewaring ingaan in een politiecel (maximumtermijn tien dagen). Binnen die termijn gaat de vreemdelingenpolitie over tot uitzetting, dumping op straat, overplaatsing naar een huis van bewaring (HvB) of toestemming tot (voorlopig) verblijf. Politiecellen zijn klein, het regime is zwaar. “U kunt regelmatig enige tijd in de open lucht verblijven, voor zover de huishoudelijke reglementen dat toestaan en dat praktisch mogelijk is.” (‘U wordt als vreemdeling in bewaring gesteld’, over inbewaringstelling onder andere in politiecellen, IND-Info, informatieblad van de Immigratie- en Naturalisatiedienst).

Schiphol

De marechaussee heeft op luchthaven Schiphol bij de aankomst- en vertrekhal een passantenverblijf, onderdeel van het arrestantencomplex van de marechaussee. Het is een gesloten ruimte, een soort wachtlokaal voor mensen die vooralsnog Nederland niet in mogen, of na verblijf uitgezet gaan worden. Het passantenverblijf heeft groepscellen. Opsluiting in individuele cellen vindt alleen plaats bij problemen. Ook het marechausseegebouw gelegen buiten de luchthaven kent een cellenblok waar passanten kunnen worden opgesloten. Daar zijn zowel groeps- als individuele cellen.

Grenshospitium

De celcapaciteit is maximaal 144, maar er worden tussen de 100 en 120 plaatsen benut. Deze grensgevangenis is op 6 april 1992 in gebruik genomen.
Het gebouw staat op grondgebied van de gemeente Amsterdam (Zuid-Oost), ver buiten de bebouwde kom, op een industrieterrein langs de snelweg Amsterdam-Utrecht. Op hetzelfde terrein staat de jeugdgevangenis ‘t Nieuwe Lloyd. Justitie pacht de grond van de gemeente Amsterdam voor een periode van 50 jaar met de mogelijkheid deze periode steeds opnieuw met 50 jaar te verlengen.
De grensgevangenis heeft een dubbele functie: ‘grenslogies’ (60 plaatsen) voor vluchtelingen die via de Nederlandse Schengen-buitengrenzen binnenkomen en een HvB (60 plaatsen) voor illegalen. De beide afdelingen zijn strikt van elkaar gescheiden. In de grensgevangenis kunnen twee mensen op één cel worden geplaatst, als de directie deze mensen daarvoor geschikt acht. Gezinnen met kinderen kunnen hier worden opgesloten. De niet benutte celcapaciteit houdt Justitie als reserve-capaciteit voor ‘grenslogies’ bij ‘piekmomenten’. Justitie heeft een aantal gevangenissen, waaronder de strafinrichting Esserheem in Veenhuizen en de Zwaag in Hoorn, aangewezen om gedetineerden vanuit de grensgevangenis naar over te plaatsen. Bij ‘onrust’ in de grensgevangenis kan daar naar worden uitgeweken.
De bestemming van de grensgevangenis is nogal eens wisselend geweest. Oorspronkelijk was de bestemming alleen ‘grenslogies’. Enkele maanden na de opening is de helft van de capaciteit bestemd tot een HvB voor opsluiting van illegalen. Ook was er voor korte periode een afdeling met zo’n vijftien cellen die fungeerde als transitafdeling, een soort passantenverblijf. De afdelingen waren alle drie strikt van elkaar gescheiden. Voorjaar 1995 is de bestemming geheel HvB voor vreemdelingenbewaring. Ook zijn er gedurende een bepaalde periode illegalen opgesloten, die werden verdacht van het plegen van een strafbaar feit. Later is de helft van de capaciteit weer bestemd voor ‘grenslogies’. Per 1 december 1997 is de HvB-afdeling voor illegale vrouwen bestemd.

Penitentiair Centrum (PC) Nieuwersluis

De celcapaciteit voor vreemdelingenbewaring is 105. Deze gevangenis is gelegen aan de Vecht, aan de overkant van het dorp Nieuwersluis, tussen Amsterdam en Utrecht. In april 1997 kreeg deze voormalige militaire gevangenis na de bestemming vreemdelingenbewaring. Een drietal cellen is nog bestemd voor militair gestraften, onder bewaking van defensie. Een aantal andere cellen is bestemd voor mensen die na de vreemdelingenbewaring op grond van het strafrecht vast blijven zitten. Zij zitten dan maximaal 30 dagen vast, waarna overplaatsing volgt. Het PC heeft een aantal vierpersoonscellen, met bijbehorende kleine kale luchtkooien met een oppervlak waarop een rondje rennen onmogelijk is. Verder bestaat het PC uit éénpersoonscellen. De oude barakken, waar jarenlang gedetineerden in veel te kleine cellen werden gestopt, worden nu gesloopt. Ook wordt een aantal cellen verbouwd en worden twee afdelingen met elk 30 centrale ‘logeer’-cellen gebouwd. Deze cellen zijn bestemd voor mensen onderweg naar Schiphol voor verwijdering of onderweg van een gevangenis naar een rechtbank.
Het PC heeft een rechtbank op het gevangenisterrein. Hier vinden alleen de eerste opheffingsverzoeken (na de eerste 30 dagen gevangenschap) plaats. Overige zittingen vinden elders plaats, meestal bij de rechtbank Haarlem. Opvallend is dat de detentieperiodes in het PC langer lijken te worden. Periodes van 9 à 10 maanden komen met regelmaat voor.
Door de al langer bestaande onzekerheid over de toekomst van het PC raakte personeel gedemotiveerd. In het oorspronkelijk Militair Penitentiair Centrum (MPC) werden militairen gedetineerd die een straf moesten uitzitten. Al in 1984 voerde Justitie in het MPC in een HvB-afdeling, De Vecht, vreemdelingenbewaring uit. Al die jaren stond deze onder een militair regime. Per 1 april 1997 nam Justitie de gevangenis geheel over van Defensie, inclusief het militair opgeleide personeel.
“Onder personeel was in 1996 een stijgend verloop te zien in vergelijking met 1995 in verband met de onzekere toekomstbestemming.” (jaarverslag MPC Nieuwersluis, 1996). Ook in 1998 is de toekomstige bestemming van het PC nog onzeker; de bedoeling van de Dienst Justitiële Dienst is om op termijn de vreemdelingenbewaring af te bouwen.

HvB Zwolle

De celcapaciteit is 61. Het HvB kreeg de bestemming vreemdelingenbewaring al in 1983, met een aantal cellen variërend van de 21 tot 27 cellen. Sindsdien is het aantal cellen gestaag gegroeid. Vreemdelingenbewaring vindt plaats in de oudbouw van de Penitentiaire Inrichting Zwolle-Centrum. HvB Zwolle staat bekend als een sobere gevangenis met weinig programma en een strakke handhaving van de regels. Enige tijd hebben in HvB Zwolle illegale vrouwen vastgezeten. Vluchtelingen uit de regio, dat wil zeggen vanuit aanmeldcentrum Zevenaar of uit verwijdercentrum Ter Apel worden doorgaans in dit HvB gevangengezet. Zwolle is bestemd als één van de vier lokaties waar vreemdelingendetentie zich gaat concentreren.

HvB Zutphen

De celcapaciteit is 101. Dit HvB is in februari 1998 in gebruik genomen voor vreemdelingendetentie. Het HvB is een oud gebouw, een voormalige jeugdgevangenis, en ligt net buiten het centrum van Zutphen. Dit HvB maakt onderdeel uit van de Penitentiaire Inrichtingen Zutphen. Tot deze overkoepeling behoren een strafinrichting, een open en een half-open strafinrichting en een ‘gewoon’ HvB. Er zijn alleen éénpersoonscellen.
Op termijn, wanneer PI Ter Apel in gebruik is en de gevangenis in Tilburg in 1999 is uitgebreid, wordt vreemdelingenbewaring in HvB Zutphen mogelijk afgebouwd. Over de toekomst is echter nog geen definitieve beslissing genomen. In HvB Zutphen zitten vooral illegalen, een enkele vluchteling uit het verwijdercentrum Ter Apel en een aantal vluchtelingen uit aanmeldcentrum Zevenaar.

Justitieel Complex (JC) Koning Willem II te Tilburg

De aanvankelijke celcapaciteit van 360 groeide met de bouw van éénpersoonscellen al snel naar de huidige capaciteit van 438. In april 1999 wordt weer een nieuw cellenblok in gebruik genomen. De capaciteit zal dan 534 zijn.
Deze gevangenis is in gebruik genomen op 27 april 1994. Het gebouw is een voormalige kazerne aan de rand van Tilburg. Het ‘bedrijf’ heeft 350 personeelsleden, een aantal dat in 1998 wordt uitgebreid met 60 formatieplaatsen. Het JC kenmerkt zich door het experiment met grote groepscellen voor acht personen. Aanvankelijk prezen directie en Justitie dit experiment aan, maar celuitbreidingen daarna bestaan toch uit éénpersoonscellen. Een ander kenmerk van het JC is de grote X-afdeling, een afdeling met verschillende gradaties van isolatie, strafcel, en afzondering enkele dagen voor uitzetting. Het JC heeft een rechtbank op het gevangenisterrein. In het JC kwam het voor dat presentaties met de Marokkaanse consul telefonisch plaatsvonden of dat deze de gevangenis bezocht voor presentaties.
De directeur van het JC, Föllings, meldde zich directeur te voelen van een bedrijf dat producten aflevert. Hij suggereerde dat er veel criminelen in het JC zitten. Bij navraag kon hij geen opheldering geven. Begin januari 1997 is een onderzoek ingesteld door rijksrecherche en de accountantsdienst van het ministerie van Justitie naar ‘wantoestanden, het wanbeheer en de personele problemen’ die mede door de rol van Föllings waren ontstaan. Daarover is nadien niets meer gehoord. Een adjunct-directeur kwam in zijn plaats tot in augustus 1998 het JC een nieuwe directeur kreeg.
In mei 1997 kreeg het JC een twintigtal cellen voor preventief gehechten, niet-illegalen, wél verdacht van een strafbaar feit. Zij mogen geen contact hebben met medegedetineerden en bezoekers.

PI De Geniepoort Alphen a/d Rijn

De helft van de totale capaciteit van 288 is bestemd voor vreemdelingenbewaring. Justitie meldde dat dit een tijdelijke bestemming was in afwachting van de ingebruikname van PI Ter Apel in 1998. Deze gevangenis is op 23 april 1996 in gebruik genomen. De gevangenis ligt op een industrieterrein, buiten Alphen a/d Rijn. Deze PI kent een hoge beveiliging. De afdeling vreemdelingenbewaring, kortweg ‘noord’, is symmetrisch gebouwd met de afdeling ‘zuid’ waar preventief gehechten zitten, maar kent minder faciliteiten dan ‘zuid’. Zo kent ‘zuid’ een kapper, ‘noord’ niet. ‘Zuid’ kreeg in 1996 drie uur sport per week, ‘noord’ een uur en drie kwartier. Gedetineerden van ‘zuid’ kunnen een uur langer werken dan die van ‘noord’.
Toen het jaarplan 1996 werd ingediend bevond deze gevangenis zich in de startfase. “Dat betekende ondermeer de opzet van een strak, uniform regime met nog weinig ruimte voor situatief handelen van het relatief jonge personeel. Voor De Geniepoort, met 80% onervaren executief personeel, was dat de enige manier om de startfase verantwoord door te komen.” (jaarverslag 1996 De Geniepoort). De bestemmingswijziging van de unit noord in die van vreemdelingenbewaring was niet voorzien in dat jaarplan 1996. “Aanvullende afspraken betroffen extra opleidingen (vreemdelingenbegeleiding en talencursus Frans), het aanpassen van 12 cellen (gestript) en het plaatsen van cameratoezicht in twee isoleercellen.” (jaarverslag 1996 De Geniepoort).

Met de ingebruikname van PI Ter Apel eind september 1998 wordt de afdeling voor illegalen in De Geniepoort afgebouwd. Vanaf 26 oktober 1998 tot 1 april 1999 vinden in fases overplaatsingen van gevangenen plaats naar PI Ter Apel. De capaciteit van 144 moet in april 1999 tot 96 gedaald zijn. Er zijn plannen om die cellen te bestemmen voor illegalen die met het strafrecht in aanraking zijn gekomen. Deze groep mensen wordt VRIS genoemd, ofwel vreemdelingen in strafrecht.

PI Zoetermeer

De celcapaciteit is 48. De gevangenis kent naast afdeling C voor illegalen een afdeling voor preventief gehechten en veroordeelden. In mei 1996 is deze gevangenis in gebruik genomen. Het is een gevangenis met extra beveiliging, er zitten lang gestraften onder een zwaar regime. De 48 cellen zijn evenals de 144 cellen in PI De Geniepoort officieel tijdelijk in gebruik, vooruitlopend op ingebruikname van PI Ter Apel. Dit tijdelijk karakter heeft de vreemdelingenbewaring geen goed gedaan. Ook personeel weet niet waaraan het toe is. Vanaf de opening is de bejegening van vreemdelingen heel sober.

PI Ter Apel, gevangenis bij het verwijdercentrum (Vc)

De celcapaciteit is 384. Dit HvB is eind september 1998 geopend. Zowel uitgeprocedeerde vluchtelingen als illegalen worden er gedetineerd. Dat meldt staatssecretaris van Justitie Schmitz in haar brief van 25 maart 1995 aan de Tweede Kamer, waarin zowel het Vc als het HvB (inmiddels PI genaamd) Ter Apel worden aangekondigd: “... het huis van bewaring zal dienen voor vreemdelingen die in bewaring gesteld zijn (art. 26 Vw), waarbij het zowel om afgewezen asielzoekers als om reguliere vreemdelingen kan gaan.” De directie van de PI meldt echter dat er alleen illegalen gevangen gezet worden.
De gevangenis staat op hetzelfde terrein (voormalig NAVO-complex) als het Vc dat op 29 april 1996 in gebruik is genomen. In 1995 is voor deze PI een celcapaciteit van 288 gepland. Nog voor met de bouw begonnen was is besloten tot uitbreiding naar 384 cellen.
De bouwgrond was echter zwaar vervuild, de sanering liet op zich wachten en ook bezwaarschriften vertraagden de bouw. Uitstel van ingebruikname van deze gevangenis was het gevolg.
Ongeduldige politici namen met dit uitstel geen genoegen en wilden direct meer cellen. Zij werden op hun wenken bediend. Vooruitlopend op ingebruikname van HvB Ter Apel werd in de nieuwe gevangenissen Alphen en Zoetermeer tijdelijk een afdeling voor vreemdelingen in gebruik genomen.
Het Vc, OC en HvB zijn samen een enorm bedrijf met eigen infra-structuur. Op het terrein bevinden zich het HvB, het Vc en het Schengen-OC, een onderzoek- en opvangcentrum voor vluchtelingen aan wie de IND een Schengen-claim oplegt (dat gebeurt wanneer men eerder verbleef of om verblijf verzocht in een andere Schengenlidstaat. Zo’n claim betekent maximaal drie maanden wachten in dat OC op verwijdering naar die Schengenlidstaat). Deze centra tezamen zorgen voor een concentratie van zo’n 1100 mensen op één terrein. De gemeente Ter Apel eiste en kreeg vanwege het Vc meer politie. De beveiliging van het Vc is geprivatiseerd en in handen van de Group 4 Securitas en Prened (Group 4 beheert onder andere vreemdelingengevangenissen in Engeland en Duitsland). Vrijheidsbeperking opgelegd in het Vc en vrijheidsbeneming in de PI liggen in Ter Apel niet alleen figuurlijk maar ook letterlijk dicht naast elkaar.