september 1998

Gastarbeid achter de tralies

G. de Jonge

Illegalen die werk zoeken kunnen dat wel degelijk vinden ..... maar dan moeten ze zich wel eerst in het kader van de vreemdelingenbewaring laten opsluiten in een huis van bewaring als de voormalige Koning Willem II kazerne te Tilburg.

Over deze paradox: dat vreemdelingen zonder geldige verblijfstitel, die het in de vrije maatschappij verboden is te werken, tijdens detentie plotseling wél arbeid mogen verrichten, zal ik een drietal stellingen voorleggen.

De eerste stelling luidt als volgt:

De directeur van het Justitieel Complex Koning Willem II te Tilburg pleegt op grote schaal strafbare feiten door gedetineerde illegalen tewerk te stellen.

Ik zal dat toelichten.

Directeuren van huizen van bewaring, waar onveroordeelden te werk zijn gesteld, kunnen - hoewel zij dat zelf waarschijnlijk zullen betwisten - worden beschouwd als werkgevers in civielrechtelijke zin.2 De minister van Justitie heeft krachtens (artikel 32, tweede lid, van) de Beginselenwet Gevangeniswezen die directeuren bevoegd gemaakt om arbeidscontracten te sluiten met onveroordeelde gedetineerden, dus ook met hen die in vreemdelingenbewaring verkeren. Onveroordeelden die in huizen van bewaring verblijven, dus ook illegalen, kunnen aan de genoemde bepaling zelfs een recht op arbeid ontlenen. Biedt men zich vrijwillig aan om arbeid te verrichten en is er geen arbeid beschikbaar, dan moet er door de directeur zelfs een soort werkloosheidsuitkering worden betaald.

Echter: volgens (artikel 2, lid 1 van) de Wet Arbeid Vreemdelingen is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. Het tewerkstellen van illegalen in huizen van bewaring is dus in strijd met deze wet. Sterker nog, het is een strafbaar feit, want de Wet op de Economische Delicten (WED) bestempelt zo’n gedraging (in art. 2, lid 4) tot een overtreding waarop (volgens art. 6 onder ten vierde) een hechtenisstraf van maximaal 6 maanden of een geldboete van maximaal 25.000 gulden staat. Als bijkomende straf kan (blijkens art. 7c van de WED) zelfs de onderneming voor maximaal een jaar geheel of gedeeltelijk worden stil gelegd. Een aantrekkelijk idee eigenlijk: dat de Economische Politierechter (die dit soort delicten berecht) de Koning Willem II kazerne een jaar dicht zou kunnen gooien. Ja, als hij zou willen, zou hij de directeur van de Koning Willem II op grond van artikel 7b van de WED als bijkomende straf ook nog voor minimaal drie maanden en maximaal drie jaar naar een rijkswerkinrichting3 kunnen sturen.

Helaas is in dit geval het recht in de boeken niet hetzelfde als het recht in actie.

De tweede stelling.

De directeur van de Willem II kazerne kan dit soort strafbare feiten rustig blijven plegen omdat hij daarvoor toch niet vervolgd zal worden.

Ook deze stelling licht ik toe.

De directeur van een huis van bewaring behoort als bestuursorgaan tot de centrale overheid. Het ‘opperbeheer der gestichten’, dus ook dat over de Koning Willem II kazerne/huis van bewaring berust blijkens (art. 22 van) de Beginselenwet Gevangeniswezen bij de minister van Justitie. Als het Openbaar Ministerie het tewerkstellen van vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning zou willen vervolgen, dan zou het de minister van Justitie moeten vervolgen. De directeur zou alleen persoonlijk strafrechtelijk aansprakelijk kunnen zijn als hij door vreemdelingen zonder vergunning te werk te stellen buiten zijn boekje zou gaan. Met dat boekje bedoel ik de Beginselenwet Gevangeniswezen en de Gevangenismaatregel. Maar die dragen hem juist op om ervoor te zorgen dat gedetineerden zoveel mogelijk te werk worden gesteld. De minister van Justitie heeft dat nog gestimuleerd in haar beleidsnota ‘Werkzame Detentie’.4

Nu zijn ‘baas’, de minister van Justitie, die natuurlijk goed met de Wet Arbeid Vreemdelingen en de Wet op de Economische Delicten bekend is, ‘de boel de boel laat’, dat wil zeggen, de directies op het punt van de Wet Arbeid Vreemdelingen nooit heeft teruggefloten, treft de directeur van de Willem II kazerne persoonlijk strafrechtelijk geen enkele blaam.

Ook de minister van Justitie, als tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, is strafrechtelijk onaantastbaar, ook al gedoogt zij de praktijk waarin gedetineerde vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning toch tewerk worden gesteld. Waarom kan de minister in dit geval niet - zoals iedereen die van een strafbaar feit wordt verdacht - worden vervolgd? Heel simpel: omdat de Hoge Raad dat in het zogenaamde Volkel-arrest6 heeft uitgemaakt. De Hoge Raad neemt (zegt Corstens in zijn noot onder zit arrest) als uitgangspunt dat de handelingen van de staat geacht moeten worden te strekken tot de behartiging van het algemeen belang. De Hoge Raad vindt dat ministers en staatssecretarissen nimmer aan de strafrechter maar slechts aan de Staten-Generaal verantwoording schuldig zijn (tenzij ze echte ambtsdelicten7 plegen natuurlijk).8

Kortom: doordat de Hoge Raad de minister en haar directeuren strafrechtelijke immuniteit heeft verleend kan de directeur van de Willem II kazerne rustig doorgaan met het zonder de vereiste tewerkstellingsvergunningen laten produceren van goederen door gedetineerde vreemdelingen. Daarbij moet het volgens (art. 33 van) de Beginselenwet Gevangeniswezen bij voorkeur gaan om ‘goederen voor ‘s Rijksdienst’ en ‘objecten van algemeen nut’?

Maar is dat allemaal nou zo erg? Waar maak ik me eigenlijk druk over? Die vraag wil ik behandelen naar aanleiding van mijn derde stelling:

Nu arbeid tijdens vreemdelingenbewaring toch toegestaan wordt, verdient zij een zorgvuldige regeling en dient zij volwaardig te worden beloond.

Arbeid in strafinrichtingen (verplicht of niet) heeft voor directies een dubbele disciplinerende functie: het houdt de mensen bezig en dus rustig en als ze zich in de werkplaats misdragen, kun je ze ook nog eens door straffen in het gareel zien te houden. En in de Willem II kazerne wordt, zoals ik weet, hard gestraft.9

Zolang de vreemdelingenbewaring in huizen van bewaring ten uitvoer mag worden gelegd (de komende Penitentiaire Beginselenwet wijst in artikel 9, lid 2 d de huizen van bewaring daar uitdrukkelijk voor aan) zullen de betrokken vreemdelingen aan een penitentiair regime onderworpen blijven, ook waar het de arbeid en het tuchtrecht betreft. Tegelijkertijd eist artikel 26 lid 4 van de Vreemdelingenwet dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot het voor in bewaring gestelde vreemdelingen geldende regime. Het - tot nog toe - ontbreken van zo’n bijzondere regeling is terecht bekritiseerd door de voorzitter van de commissie van toezicht bij de Willem II kazerne, de Heer Van Kalmthout.

De kans doet zich thans voor om die nalatigheid te repareren. Nu de beoogde Penitentiaire Beginselenwet toch nog moet worden voorzien van een ondersteunende algemene maatregel van bestuur (de Penitentiaire Maatregel), zou het goed zijn, als de rechtspositie van personen, die in vreemdelingenbewaring zijn gesteld daarin een apart hoofdstuk zou krijgen. Een deel van die rechtspositieregeling zou aan de arbeid en de beloning daarvan dienen te worden gewijd.

Zij die in vreemdelingenbewaring verkeren, dienen, als zij dat willen, gedurende een volle werkweek volwaardig werk tegen tenminste het minimumloon te kunnen verrichten. Nu ontvangen werkende onveroordeelden een lachwekkende 27 gulden per week. Minimumloon voor mensen zonder tewerkstellingsvergunning: dat is de paradox ten top, maar verdedigbaar. Immers: het gaat over het algemeen om personen, die het macabere toelatingsspel hebben verloren en terug moeten naar hun eigen land. De kwaliteit van een samenleving kun je naar mijn mening voor een deel aflezen aan hoe die samenleving met de verliezers omgaat. Déze verliezers staan over het algemeen na hun detentie met niets op de keien van het land dat ze wilden verruilen voor de vleespotten van Nederland. Geef hun tenminste de kans om met een enigszins gevulde ‘uitgaanskas’ de draad weer op te pikken in het land waar ze vandaan kwamen. Niet als een soort penitentiaire ‘oprotpremie’, maar bij wijze van - overigens zelfverdiende - compensatie voor de ondergane, in alle opzichten vernederende vrijheidsbeneming die de vreemdelingenbewaring thans is. 

Noten
 

1. Als universitair hoofddocent verbonden aan de vakgroep strafrecht en criminologie van de Universiteit Maastricht. Telefoon: 043-3883377; fax: 043-3260113;
E-mail: gerard.dejonge@strafr.unimaas.nl
2. Zie mijn proefschrift: ‘Strafwerk - Over de arbeidsverhouding tussen gedetineerden en Justitie’, Breda, 1994, bl. 68-69.
3. In 1977 werd deze bijkomende straf voor het laatst opgelegd. Als de nieuwe Penitentiaire Beginselenwet van kracht wordt zal zij geheel uit de wet verdwijnen. Het ziet er echter naar uit dat de zogenaamde ‘stadsgevangenissen’, waar nu mee geëxperimenteerd wordt, de functie van de rijkswerkinrichting grotendeels zullen gaan overnemen.
4. Werkzame detentie; beleidsnota voor het gevangeniswezen, Tweede kamer, 1993-1994, 22 999, nrs. 10-11.
5. Een minister heeft wel een civiel- en bestuursrechtelijke aansprakelijkheid.
6. HR 25 januari 1994, NJ 1994, 598 m.n. C.
7. Die ambtsmisdrijven staan in de artikelen 355 t/m 380 van het Wetboek van Strafrecht.
8. Over deze materie uitvoerig: C.H. Brants en R. de Lange, Strafvervolging van overheden, Deventer, 1996.
9. Zie de rubriek Penitentiair recht in het tijdschrift         Rechtshulp van 1996 nr. 5, bl. 44 en 45.