september 1998

Ontwikkelingen in 15 jaar vreemdelingendetentie

Het vreemdelingenbeleid is sinds begin jaren tachtig aanzienlijk verscherpt. Centrale gedachte achter het gevoerde beleid is dat Nederland geen immigratieland is en dat de bevolkingsdichtheid een restrictief beleid ten aanzien van vreemdelingen vereist. De verscherpingen komen tot uitdrukking in de toegenomen aantallen mensen die jaarlijks op grond van de vreemdelingenwet worden gedetineerd. Het aantal cellen voor vreemdelingendetentie is dan ook sterk uitgebreid.
Volgens de overheid is deze detentie noodzakelijk voor een effectief toelatings- en verwijderingsbeleid, dat nodig is voor een geloofwaardig en restrictief vreemdelingenbeleid.
Welke conclusies kunnen getrokken worden uit de ontwikkelingen vanaf begin jaren tachtig?

Begin jaren 80 werden vluchtelingen die zich aanmelden op Schiphol, en niet werden toegelaten tot Nederland, in afwachting van de uitslag van hun kort geding tegen die beslissing opgesloten op het politiebureau in Hoofddorp of in de marechaussee-kazerne in Badhoevedorp. Zij werden vastgehouden op grond van artikel 7 van de Vreemdelingenwet (Vw). Op 25 mei 1982 bepaalde de Hoge Raad dat deze gang van zaken onrechtmatig is omdat artikel 7 Vw geen grondslag biedt voor vrijheidsbeneming/-beroving. Justitie besloot vervolgens de transithal op Schiphol te gaan gebruiken voor opsluiting. De vluchtelingen kregen te horen er alleen uit te mogen als ze zouden vertrekken uit Nederland. Van enige opvangfaciliteiten was nauwelijks sprake. 

Van Schiphol-Oost tot Schutterswei

Halverwege de jaren tachtig zitten er zoveel vluchtelingen in de transithal dat de Tweede Kamer de situatie onhoudbaar begint te vinden. Justitie neemt daarom in 1986 een oud gebouw op Schiphol in gebruik dat door het departement ‘verblijfscentrum Schiphol-Oost’ wordt genoemd. De deuren van dat gebouw zitten stevig op slot. De ramen echter niet, zodat nogal wat vluchtelingen besluiten het gebouw zonder toestemming te verlaten. Binnen korte tijd verschijnen er tralies voor de ramen en is er 24 uur per dag bewaking. Volgens Justitie is er geen sprake van vrijheidsberoving. Argument hiervoor is dat de vluchtelingen immers weg kunnen, mits ze richting het buitenland vertrekken. De rechter gaat hier aanvankelijk in mee. Uiteindelijk spreekt op 9 december 1988 opnieuw de Hoge Raad het verlossende woord: het is wel degelijk vrijheidsberoving, waarvoor een wettelijke grondslag vereist is die in dit geval ontbreekt.
Daarmee vervalt voor Justitie de mogelijkheid te detineren op Schiphol-Oost. Omdat dit natuurlijk niet de bedoeling is, timmert Justitie in razend tempo een noodwetje in elkaar dat in sneltreinvaart door de beide Kamers wordt aangenomen: artikel 7a is geboren. Opmerkelijk is dat staatssecretaris Kosto, geestelijk vader van het nieuwe artikel, in 1989 als kamerlid nog tegen het gevangen houden van vluchtelingen op Schiphol-Oost was. Volgens hem is het in 1990 echter toch nodig omdat steeds meer mensen bij de Nederlandse grens aankloppen ‘zonder echt vluchtverhaal’. Bovendien moet de capaciteit worden uitgebreid, want veertig plaatsen is te weinig (Volkskrant, 2 april 1990). In 1992 wordt de reikwijdte van artikel 7a verder uitgebreid. Blijkens de Memorie van Toelichting bij de wetswijziging is dit nodig vanwege ‘een aanhoudende, welhaast jaarlijks toenemende stroom vreemdelingen’ waarvan velen ‘zich om sociaal-economische redenen hier wensen te vestigen’. ‘De aanwezigheid van een groeiend aantal vreemdelingen in de samenleving zonder geldige verblijfstitel, welke doorgaans illegaal worden tewerkgesteld, tast op den duur de voorwaarden voor het functioneren van de sociale rechtsstaat aan.’

Voor ‘illegalen’ geldt dan al dat zij worden opgesloten. Hierbij gaat het om vreemdelingen die enige tijd in Nederland verblijven zonder de daarvoor vereiste toestemming van de overheid. Deze vreemdelingen kunnen worden vastgehouden op grond van artikel 26 Vw. Voor deze zogeheten vreemdelingenbewaring geldt dat er zicht op uitzetting moet zijn. Bijzonder is dat het artikel geen maximumtermijn kent.
Voor zover te achterhalen lijkt het erop dat in de jaren zeventig en begin jaren tachtig in het geval van illegaal verblijf slechts mondjesmaat wordt gedetineerd. Het is niet eenvoudig hierover gegevens terug te vinden, omdat vreemdelingenbewaring niet afzonderlijk werd geregistreerd. Er is in die periode vaak gegrepen naar alternatieven zoals een meldplicht op het politiebureau. Ook werden ‘illegalen’ regelmatig met een bevel binnen enkele dagen het land te verlaten weer de straat op gestuurd. De afmeldkaart die zij daarbij uit handen van de politie ontvingen diende bij de grenspost te worden ingeleverd. Bovendien werden in de jaren zeventig nog een aantal groepen ‘illegalen’ gelegaliseerd. Een discussie over ‘illegalen’ werd toen nog niet gevoerd.
De verscherping van het beleid leidt vanaf begin jaren tachtig tot een gestage groei van het aantal gedetineerde ‘illegalen’. In eerste instantie wordt de bewaring voornamelijk ten uitvoer gelegd in politiebureaus en huizen van bewaring (HvB). Er zijn eenvoudigweg niet genoeg cellen beschikbaar waardoor het aantal keren dat vreemdelingenbewaring kan worden opgelegd is beperkt. Omdat binnen de politiek algemeen het idee leeft van een afschrikwekkende en dus preventieve werking van de detentie, wordt er vanaf halverwege jaren tachtig gezocht naar mogelijkheden om het aantal plaatsen voor vreemdelingenbewaring uit te breiden.
Uit cijfers in de Gevangenisstatistiek van het CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek) is met enige moeite een ontwikkeling in cijfers af te leiden. Men is van het CBS afhankelijk omdat bij de IND (Immigratie en Naturalisatie Dienst) en haar voorloper DVZ (Directie Vreemdelingenzaken) heel lang geen gegevens werden bijgehouden. De IND noemt de cijfers van het CBS betrouwbaarder dan haar eigen cijfers. Hoeveel mensen in vreemdelingenbewaring hebben gezeten gedurende begin jaren tachtig is niet duidelijk. Het CBS heeft alleen cijfers over vreemdelingenbewaring in de HvB’s. Uit deze cijfers blijkt dat het aantal ‘illegalen’ dat vanuit HvB’s uit Nederland wordt verwijderd gedurende die jaren nagenoeg op hetzelfde niveau ligt en schommelt rond de 600 per jaar. Tijdens deze jaren is minstens 80% daarvan enkel gedetineerd om te kunnen worden uitgezet of uitgeleverd. Zij worden niet verdacht van een strafbaar feit. Vanaf 1987 begint het aantal detentiegevallen voor uitzetting drastisch te stijgen.

In 1984 wordt een deel van HvB de Vecht in Nieuwersluis in gebruik genomen voor de detentie van ‘illegalen’. In 1987 volgt de eerste gevangenis die geheel voor ‘illegalen’ bestemd is: de Krententuin in Hoorn. Twee jaar later, op 2 juni 1989, volgt de Schutterswei in Alkmaar. De Schutterswei is een afgekeurde strafgevangenis waar Justitie 145 uitgeprocedeerde vluchtelingen wil gaan opsluiten. De gevangenis gaat eerder open dan bedoeld omdat de Krententuin gesloten moet worden na een opstand en brandstichtingen door gedetineerden. In 1989 en 1990 stijgt het aantal dat over de grens wordt gezet vanuit vreemdelingendetentie in HvB’s tot 1888 in 1990 (dit cijfer zal niet noemenswaardig stijgen tot 1996). De bijdrage van de Schutterswei aan deze stijging is niet precies vast te stellen, maar kan nooit groot zijn: van de gedetineerden in de Schutterswei wordt uiteindelijk 25% daadwerkelijk uitgezet (Het Parool, 22 oktober 1990). Overigens kunnen bij de verwijderingscijfers gedurende deze jaren de nodige vraagtekens worden gezet. Een groot deel van de verwijderingen kwam tot stand via de zogeheten ‘Roosendaal-methode’. ‘Illegalen’ werden in Roosendaal door de marechaussee op de trein gezet naar Antwerpen en werden daarmee als ‘uitgezet’ beschouwd. Dat ze vaak eerder in Nederland terug waren dan de marechaussee in haar kazerne deed daarbij niet ter zake. Het Benelux-hof in Brussel verbiedt de Roosendaal-methode in april 1992, maar met het gebruik ervan wordt pas gestopt als België een jaar later dreigt hetzelfde te gaan doen in omgekeerde richting en de grenscontroles aan de Nederlandse grens weer in te voeren.
In november 1989 wordt aangekondigd dat er in opdracht van staatssecretaris Kosto een onderzoek komt naar een humanere vorm van detentie. In de ruim vijf maanden dat de Schutterswei dan geopend is, is duidelijk geworden dat de detentie, net als in de Krententuin, met erg veel spanningen gepaard gaat. Tijdens een werkbezoek aan de inrichting zegt Kosto toe dat een commissie onder voorzitterschap van de heer Boeij (directeur van de Schutterswei) het onderzoek gaat leiden. Verder geeft Kosto deze commissie de opdracht een advies uit te brengen over een alternatief voor de detentie op Schiphol-Oost.
Eind 1989 worden in een beleidsplan (Voorzieningenbeleid Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen 1990-1994) 250 extra cellen geclaimd voor vreemdelingenbewaring. Deze cellen zouden nodig zijn door de intensivering van het vreemdelingentoezicht. Die intensivering wordt nodig geacht door de ondertekening van het Schengenakkoord en het daarmee wegvallen van de grenscontroles.

Commissie Boeij

De commissie Boeij werd ingesteld om aanbevelingen te doen over de manier waarop vreemdelingendetentie moet worden opgelegd. De commissie begint in februari 1990 met haar werk. Als meer concrete aanleiding noemt de commissie de problemen met vreemdelingendetentie in de Krententuin en de Schutterswei. De capaciteit voor vreemdelingendetentie bedraagt op dat moment 211. Terwijl de commissie aan het werk is blijkt dat een deel van de voor vreemdelingenbewaring bestemde cellen in de Schutterswei al maanden leeg staat (Volkskrant, 29 maart 1990). Boeij reageert als directeur van de Schutterswei: “Op dit moment geven de vreemdelingendiensten er geen blijk van daaraan behoefte te hebben, en dan zeg ik het voorzichtig”. Hij constateert dat het probleem zich ook bij andere gevangenissen voordoet. Omdat Boeij zijn gevangenis vol wil hebben (“anders krijgen we gelazer over kostenbezetting en zo”) neemt de Schutterswei gedetineerden van de wachtlijst van HvB Zwolle op. De conclusie die Boeij verbindt aan de moeite die het kost de cellen vol te krijgen is in het Volkskrant-artikel duidelijk: ‘Verzoeken voor meer cellen (in het kader van Europa ‘92) zijn volgens hem volslagen overbodig. (...) “ Het is de vraag of dat wel nodig is. Wanneer zorgvuldig met het toepassen van vreemdelingenbewaring wordt omgesprongen, zou met het huidige aantal van 211 cellen de behoefte wel eens gedekt kunnen zijn.”‘
Op dat moment worden voor detentie gebruikt: Schutterswei (de gehele gevangenis), Zwolle en Nieuwersluis (een deel van de gevangenissen), en zijn er nog enkele plaatsen in de HvB’s in Breda, Grave, Haarlem, Rotterdam en Den Haag. In Zwolle en Nieuwersluis verblijft men op afzonderlijke afdelingen. Het verblijf in de inrichtingen is gericht op uitzetting. Aan educatieve activiteiten of activiteiten gericht op terugkeer in Nederlandse samenleving wordt zodoende niet deelgenomen. Wel aan eenvoudige arbeid die op de cel kan plaatsvinden, zonder betaling.
Ook bij staatssecretaris Kosto is zowaar enige twijfel gerezen. In een gesprek met IKON-radio zegt hij in reactie op de uitlatingen van Boeij dat het “zeer wel denkbaar” is dat de uitbreiding van het aantal cellen niet doorgaat. Ook de kwaliteit van de bestaande cellen bevalt hem niet. “Ik heb er grote moeite mee dat vreemdelingen opgesloten zitten in een oude strafgevangenis in Alkmaar”. Nieuw te bouwen cellen moeten volgens Kosto vriendelijker van karakter zijn “en recht doen aan het feit dat het hier niet om criminele mensen gaat”.

In mei 1990 komt de commissie Boeij met haar rapport. Als belangrijkste spanningsbron in de vreemdelingengevangenissen noemt Boeij de onzekerheid veroorzaakt door de onbepaalde duur van de detentie. Ook het gevoel als crimineel behandeld te worden doet volgens Boeij de spanningen toenemen. Dit wordt gestimuleerd door vreemdelingen samen met veroordeelden op te sluiten. De gebrekkige communicatie tussen gedetineerden en de staf draagt tevens bij aan de onrust. Het personeel is vaak niet op de hoogte van achtergrondinformatie over de gedetineerde en is bovendien niet specifiek voor dit soort gedetineerden opgeleid. De motivatie van het personeel heeft te lijden onder de grote hoeveelheid invrijheidstellingen: niet meer dan 50% wordt uitgezet, in de eerste maanden van het bestaan van de Schutterswei is dit zelfs slechts 25%. Boeij komt tot de conclusie dat de Schutterswei ongeschikt is voor vreemdelingendetentie. Gezien alle problemen die de commissie constateert pleit zij voor een nieuwe inrichting met 120 plaatsen. Deze zal moeten dienen ter vervanging van bestaande plaatsen en zou een lichter regime moeten hebben.
Uitgaande van de capaciteitsbehoefte die volgens de commissie in 1989 bestaat, is uitbreiding van de bestaande capaciteit met meer dan honderd cellen wellicht mogelijk, maar de commissie stelt voor daar mee te wachten om te zien hoe de capaciteitsbehoefte zich ontwikkelt. De commissie signaleert namelijk tevens een aantal ontwikkelingen dat het beroep op de bestaande capaciteit zou kunnen doen verminderen. De commissie wijst in verband hiermee op recente initiatieven om de regelmatig lange duur van de detentie te verminderen. Zo is de vreemdelingendienst in Amsterdam is eind 1989 begonnen met het minder toepassen van detentie van ‘illegalen’ wiens identiteit onbekend is. Dit is mogelijk doordat onderzoek naar de identiteit van ‘illegalen’ vanaf dat moment meer voorafgaand aan de detentie plaatsvindt. Boeij denkt dat de lagere bezetting van de capaciteit begin 1990 hieruit verklaard kan worden.
Daarnaast wordt er op nog drie niveaus aan een beperking van de detentieduur gewerkt, meldt het rapport. In de eerste plaats is er de Ad Hoc Working Group on Immigration van de Europese Gemeenschap. Deze streeft naar een verbeterde medewerking van de herkomstlanden bij de vaststelling van de identiteit. In de tweede plaats is er een landelijke werkgroep die bestaat uit vertegenwoordigers van rijks- en gemeentepolitie, de Centrale Recherche Informatiedienst en het ministerie van Justitie. Deze onderzoekt op welke wijze de bestaande mogelijkheden ter vaststelling van de identiteit beter kunnen worden benut. En tot slot spreekt het regeerakkoord van 1989 over de oprichting van een terugkeerbureau.
Tevens geeft de commissie Boeij advies over de ‘opvang’ van vreemdelingen op basis van artikel 7a Vw. Tot dan toe werden vluchtelingen die op Schiphol geen toegang tot Nederland kregen, gedetineerd op Schiphol-Oost in een voor detentie volstrekt ongeschikt gebouw met 40 plaatsen. Veel vluchtelingen moeten hierdoor wegens capaciteitsgebrek toch tot Nederland worden toegelaten. Er is bovendien steeds meer kritiek op de kwaliteit van de opvang op Schiphol-Oost. Al in december 1989 wordt besloten Schiphol-Oost te vervangen door een andere gevangenis die groter moet zijn en kwalitatief beter. Boeij berekent aan de hand van de binnenkomst van vluchtelingen en het feit dat de helft ervan een ‘duidelijk ongegrond asielverzoek’ indient, dat behoefte bestaat aan een nieuwe inrichting voor 120 plaatsen. Er wordt uitgegaan van een gemiddelde verblijfsduur van drie à vier weken. De nieuwe gesloten opvang aan de grens dient in de ogen van de commissie Boeij een ‘semi-hotel’ functie te vervullen.
Kosto neemt de conclusies over en kondigt aan dat er een ‘semi-hotel’ zal komen met 120 plaatsen, ter vervanging van Schiphol-Oost.

Proef versnelde procedure

De wens bij Justitie om al aan de grens tot detentie over te gaan wordt in 1990 nog eens onderstreept door de wijze waarop het departement reageert op een toename van het aantal vluchtelingen uit Roemenië. In de ogen van Justitie zijn vrijwel alle Roemenen die een asielaanvraag indienen louter economische vluchtelingen die ten onrechte een beroep doen op het asielrecht. In augustus van dat jaar begint Justitie met een proef: in een versnelde procedure wordt de Roemenen duidelijk gemaakt dat hun asielaanvraag geen enkele kans maakt. Wie desondanks besluit de normale procedure voor een verblijfsvergunning te willen volgen, wordt gedetineerd. Uit tevredenheid over de proef wordt deze uitgebreid tot vluchtelingen uit Ghana en Nigeria, zo laat het ministerie na een week weten.
Een maand later is het gebeurd met de proef na vernietigende uitspraken van rechters in Roermond, Utrecht en Leeuwarden. In een artikel in de Volkskrant van 8 september 1990 wordt de volgende fijnzinnige visie gegeven door de verslaggever: “Wie een beetje thuis is in de rechtsregels, had die afloop van tevoren kunnen voorspellen. Het is niet de eerste keer dat Justitie probeert asielzoekers gevangen te zetten, maar juist de dienst vreemdelingenzaken van het ministerie heeft een hardnekkige traditie in het negeren van haar eigen jurisprudentie”. In een debat over het asielbeleid in september houdt Kosto vast aan zijn voornemen om vluchtelingen te detineren. Hij kondigt een wetswijziging aan als rechters definitief een einde zouden maken aan de mogelijkheid te detineren. “De effectiviteit en geloofwaardigheid van dit restrictieve toelatingsbeleid staat of valt met de doeltreffendheid van het verwijderingsbeleid”, zo laat Kosto de Tweede Kamer weten. Daarbij wijst hij op het belang van openbare rust, openbare orde en van de nationale veiligheid. Hij vindt onder andere zijn eigen partij, de PvdA, tegenover zich. “Het opsluiten van asielzoekers in een cel stuit op beleidsmatige bezwaren, is ontzettend duur en gaat te ver vanuit het oogpunt van medemenselijkheid”, aldus PvdA’er Middel (Trouw, 13 september 90).

De onrust in de Schutterswei wordt er ondertussen niet minder om: in juli 1991 breekt er een opstand uit die pas na vijf uur door de oproerpolitie voor het gevangeniswezen kan worden gebroken. In de publiciteit die de opstand met zich brengt verklaart Justitie de opstand door te stellen dat het merendeel van de gedetineerden in de Schutterswei een crimineel verleden heeft. In Het Parool van 23 juli 1991 valt het volgende te lezen: ‘Wat er terecht is gekomen van de beloften van staatssecretaris Kosto en of de omstandigheden voor personeel en gedetineerden in de Schutterswei de afgelopen twee jaar zijn verbeterd, blijft onduidelijk. Directie en personeel houden zich onbereikbaar voor commentaar. Voor vragen kan men terecht bij het ministerie van Justitie, laat een pinnige directie-secretaresse weten. De voorlichtster van het ministerie blijkt nauwelijks geïnformeerd, aangezien ze invalt voor een collega die op vakantie is. Volgens haar is de term ‘uitgeprocedeerde asielzoeker’, die doorgaans werd gehanteerd door de overheid, op het ministerie vervangen door ‘criminele illegale vreemdelingen’. Voor zover er uitgeprocedeerde asielzoekers in de Alkmaarse gevangenis zijn ondergebracht, zijn ze in de minderheid, aldus de woordvoerster. Dit nieuwe overheidsjargon doet het ergste vrezen voor de huidige situatie in Schutterswei’.

Het vooruitzicht van het wegvallen van de controles aan de binnengrenzen in West-Europa door het Schengenakkoord doet in Nederland bij politici en beleidsmakers de vrees groeien dat ons kleine landje wel eens overspoeld kan gaan worden. Overspoeld door armere lieden uit het Schengengebied, maar vooral door vluchtelingen van daarbuiten. Ook de angst voor ‘grensoverschrijdende criminaliteit’ steekt de kop op. Het kabinet Lubbers geeft daarom in 1989 de opdracht een onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor een effectiever binnenlands vreemdelingentoezicht (commissie Zeevalking). Daarnaast wordt in juni 1990 opdracht gegeven onderzoek te doen naar een andere asielprocedure en -opvang (commissie Mulder). De twee commissies komen met hun conclusies respectievelijk tien en elf maanden na het rapport van de commissie Boeij.

Commissie Zeevalking

De commissie die onderzoek doet naar een effectiever binnenlands vreemdelingentoezicht staat onder leiding van de heer Zeevalking. Zij komt in maart 1991 met haar aanbevelingen. Deze leiden tot de invoering van een ‘beperkte identificatieplicht’ (per 1 juni 1994) en tot het voorstel het administratief toezicht op vreemdelingen aan de loketten van de verschillende instanties te verscherpen. De Koppelingswet, die per 1 juli 1998 van kracht is geworden, is hier uiteindelijk het uitvloeisel van. Een andere aanbeveling van de commissie Zeevalking is dat nu eens serieus werk moet worden gemaakt van het ‘verwijderingsbeleid’. Dit dient te worden geïntensiveerd en, zo oordeelt de commissie, ”daarbij moet in het bijzonder worden gedacht aan de noodzakelijke capaciteit voor vreemdelingenbewaring”.
Laatstgenoemde aanbeveling mag geen verrassing zijn, aangezien vreemdelingenbewaring zich sinds het begin van de jaren tachtig mag verheugen in een groeiende belangstelling van beleidsmakers. Zij zien deze vorm van detentie om twee redenen als noodzakelijk: om de binnenkomst van nieuwe vluchtelingen te reguleren (en anderen af te schrikken) en om mensen zonder verblijfsvergunning in afwachting van hun uitzetting vast te kunnen zetten.

Commissie Mulder

De commissie die onderzoek doet naar een ander model voor de opvang van vluchtelingen staat onder leiding van de oud-secretaris-generaal van Justitie, de heer Mulder. De commissie doet tien maanden over haar onderzoek en komt in april 1991 met haar aanbevelingen. Terwijl de commissie aan het werk is, stelt de regering de proef met de detentie van Roemeense vluchtelingen voor en komt er een wetsvoorstel dat detentie van vluchtelingen aan de grens op grond van artikel 7a Vw mogelijk moet maken. Een meerderheid in de Kamer is er voorstander van niet te wachten tot de commissie haar werk af heeft. ’ “Zolang kunnen we niet met de handen in de schoot blijven zitten”, vertolkte (kamerlid) Krajenbrink het algemene gevoelen. Nederland is vol.’ (NRC, 13 september 1990)
De commissie komt tot andere aanbevelingen dan waar Justitie op hoopte: géén detentie in een groter nieuw gesloten centrum op Schiphol en géén halfgesloten centrum voor ‘kansloze asielzoekers’ ergens in het land. De commissie pleit voor een ‘intensieve meldplicht’ voor afgewezen asielzoekers. Staatssecretaris Kosto en minister van Justitie Hirsch Ballin wijzen het rapport op deze punten volledig af. In een schriftelijke voorbereiding ter wijziging van de vreemdelingenwet (juni 1991) waarschuwt de CDA-fractie met betrekking tot een halfgesloten centrum voor ‘concentratiekamp-achtige’ taferelen (NRC, 3 juni1991). Tijdens een bijeenkomst van de Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland wordt duidelijk dat een kamermeerderheid (CDA, D66 en PvdA) tegenstander is van zo’n centrum. D66 heeft het over ‘het kamp der uitzichtlozen’, het CDA over ‘geconcentreerde ellende’, de PvdA ziet er het nut niet van in. (Trouw, 14 juni 1991). Voor gevangenissen gelden schijnbaar andere criteria: zonder al te veel bezwaar gaan dezelfde partijen accoord met een gevangenis waar vluchtelingen direct na aankomst op Schiphol in gedetineerd kunnen worden.
In een interview in De Volkskrant (28 juni 1991) zegt een duidelijk boze en teleurgestelde Mulder dat de plannen van het kabinet strijdig zijn met het internationaal recht en dat ze verder op humanitaire gronden moeilijk te verdedigen zijn. Ook ziet hij praktische bezwaren. “Bij handhaven en uitbreiden van Schiphol tot 120 plaatsen kun je bij volledige bezetting 960 personen per jaar plaatsen. Wij schatten dat er jaarlijks ongeveer vierduizend ‘kennelijk ongegronde’ verzoeken zullen worden ingediend. Met een nieuw Schiphol-Oost zal dus hooguit een kwart van hen uit de illegaliteit worden gehouden”. Een andere overweging om tegen zo’n detentiecentrum bij Schiphol te pleiten is de willekeur die het met zich meebrengt. “En welke asielzoekers komen door de lucht? Uit Roemenië of uit Polen? Nee, uit een ver gebied. In dit criterium zit dus een element van selectie dat niet helemaal zuiver overkomt”. Waarom de conclusies van de commissie op dit punt niet worden overgenomen is voor Mulder duidelijk: “Naast de ambtelijke adviseurs hebben bewindslieden hun persoonlijke bevriende relaties. Meer in het algemeen is er in Nederland een angstpsychose, of als dat een al te groot woord is: een latente angst om te worden overvallen door honderdduizenden uit het oosten van Europa.” Bovendien stelt Mulder dat de top van het ministerie van Justitie zijn doorwrochte adviezen helemaal niet wilde. “Wij waren ingesteld krachtens een besluit van de ministerraad. En eh.. dat besluit is uitgevoerd, maar niet van harte. Justitie werd opgescheept met een commissie die zij zelf niet wilde. Ik denk dat dat ongeveer de waarheid is.”

De intensivering van het binnenlands vreemdelingentoezicht vanaf halverwege de jaren tachtig en de toename van het aantal asielverzoeken doen Justitie besluiten vaart te maken met de uitbreiding van het aantal cellen voor vreemdelingen, onder bezielende leiding van Kosto. Ook wordt begin 1992 besloten vreemdelingen langer dan vier dagen in een politiecel vast te kunnen houden. Kosto verdedigt de wijziging door te verwijzen naar rechterlijke uitspraken die tot gevolg hebben dat vreemdelingen na vier dagen op vrije voeten komen. Reden voor vrijlating is dat overplaatsing naar een HvB niet mogelijk is door een tekort aan capaciteit. Deze dient dan ook te worden uitgebreid. Het parlementaire denken over vreemdelingendetentie begint in 1991 en 1992 te veranderen. Dit laat zich enerzijds verklaren door een door de PvdA in 1991 aangezwengeld ‘illegalendebat’ (Kosto: ‘illegalen moeten verdwijnen’), dat nog eens gestimuleerd wordt door de gebeurtenissen rond de Bijlmerramp in 1992. In het debat wordt door Justitie benadrukt dat het verwijderingsbeleid het sluitstuk is van het vreemdelingenbeleid en dat de geloofwaardigheid van het asielbeleid op het spel staat. Anderzijds is het aantal vluchtelingen dat zich aan de grenzen meldt in hoog tempo aan het stijgen, onder andere door de oorlog in voormalig Joegoslavië. Beide ontwikkelingen zorgen in politiek Den Haag voor de angst om de greep op ontwikkelingen geheel te verliezen.

Grenshospitium

In april 1992 wordt de grensgevangenis (het Grenshospitium in de terminologie van Justitie) geopend voor detentie van vluchtelingen op grond van artikel 7a Vw. De opening vindt versneld plaats door een massale uitbraak van gedetineerden op Schiphol-Oost. De versnelde opening heeft, in combinatie met de grote problemen die Justitie ondervindt om geschikt personeel te vinden, een aantal verstrekkende en dramatische gevolgen. Op 23 april overlijdt een zeven maanden zwangere vluchtelinge uit Zaïre in een ziekenhuis in Meppel, nadat zij na acht dagen in de grensgevangenis had verbleven zonder daar adequate medische zorg te krijgen. In juni breekt een hongerstaking uit onder Zaïrezen en in november moet de politie voor het eerst in de gevangenis optreden. Bij dat optreden worden tien gevangenen overgeplaatst naar andere huizen van bewaring. In de maanden tussen de opening en de overplaatsingen blijkt dat Kosto al acht andere gevangenissen heeft aangewezen die ook kunnen worden gebruikt voor detentie op grond van artikel 7a. De Tweede Kamer, die akkoord was gegaan met de grensgevangenis onder de uitdrukkelijke wens dat het bij deze gevangenis zou blijven, vindt het allemaal best en ziet in ieder geval geen aanleiding Kosto aan zijn eigen woorden te herinneren: “Waarom neemt u geen genoegen met mijn stelling dat het te bouwen Grenshospitium voldoende is voor Schiphol en voor Rotterdam? Komen er calamiteiten of andere moeilijkheden dan ben ik geneigd andere ruimtes aan te wijzen. Alleen de omstandigheden waaronder dit gebeurt zullen al tot een kamerdebat nopen” (aldus Kosto tijdens het debat over aanpassing van artikel 7a).
Al enkele maanden na de opening wordt duidelijk dat Justitie de grensgevangenis niet vol krijgt met vluchtelingen die op Schiphol zijn afgewezen. Kosto besluit een deel van de gevangenis te gaan gebruiken voor detentie op grond van artikel 26 van de vreemdelingenwet. In mei 1993 zijn nog slechts 48 van de 120 plaatsen in de grensgevangenis in gebruik voor geweigerde vluchtelingen. Tevens lukt het Justitie niet de verblijfsduur te beperken tot de zes à acht weken waar tijdens de opening nog sprake van was. Het is geen uitzondering dat vluchtelingen zes maanden gedetineerd zitten voordat zij door Justitie op straat worden gezet.

Waren er eind 1989 nog 211 cellen voor vreemdelingenbewaring, begin 1993 zijn dat er 334. Reden voor de heer Boeij in Trouw (4 februari 1993) aan de bel te trekken. Geheel in de lijn van de aanbevelingen van zijn commissie heeft hij zijn vraagtekens bij het uitbreiden van de celcapaciteit voor deze groep op een moment dat Nederland klaagt over een cellentekort. Hij voelt zich gesteund door een onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatie Centrum (WODC) van het ministerie van Justitie dat in december 1992 een aantal klachten formuleert: met gemiddeld veertig dagen duurt de vreemdelingenbewaring te lang; detentie van vier maanden is geen uitzondering; de vreemdelingendiensten nemen het niet zo nauw met de eigen regels; aan de helft van de verhoren komt geen advocaat te pas; slechts een kwart van de verhoren vindt plaats met behulp van een tolk; ruim de helft van alle vreemdelingenbewaringen eindigen in vrijlating. De onderzoekers, Aalberts en Dijkhof, vragen zich af of de vreemdelingendetentie niet zijn langste tijd heeft gehad. In een reactie op een rapport van de Reclassering in Alkmaar (over de Schutterswei) zegt Boeij in januari 1993 dat er een onderzoek dient te komen naar de doelmatigheid van vreemdelingendetentie. De Alkmaarse onderzoekers komen tot de conclusie dat er grote verschillen zijn in de duur van detentie, afhankelijk van de betrokken vreemdelingendienst. De duur kan oplopen tot 6,5 maanden en van de gedetineerden zit 65% langer dan vier maanden vast. Beide rapporten leiden niet tot enige verandering in het beleid.

In mei 1993 verschijnt een onderzoek van het Autonoom Centrum naar de gang van zaken gedurende het eerste jaar van bestaan van de grensgevangenis, ’Gebouw van Leugens’. Het onderzoek, dat ingaat op de hoog opgelopen spanningen, het herhaalde politieoptreden binnen de gevangenis, de gebrekkige medische verzorging en de juridische en mensenrechtelijke aspecten van de detentie, leidt tot de nodige aandacht in de media en tot gesprekken van het Autonoom Centrum met de fractiespecialisten van PvdA en CDA. De gesprekken leveren niets op, behalve een soms onthutsende kijk op het onvermogen en de onwil van de twee specialisten om aan de ontwikkeling van steeds meer detentie een halt toe te roepen.
In een mondeling overleg van de Vaste Kamercommissie voor Justitie op 8 juni 1993 wordt gesproken over de grensgevangenis. De PvdA wil dat de gevangenis gesloten wordt, D66 komt met het voorstel er tijdelijk een gewoon opvangcentrum van te maken, en ook Groen Links wil dat het gebouw een andere bestemming krijgt. Kosto reageert ferm: de grensgevangenis dient te blijven want het is een humane opvang die een noodzaak is, en bovendien is er de plicht tegenover onze bevolking en de partners in het Schengenakkoord. Kritiek op de gevangenis komt volgens Kosto voort uit een totaal andere visie op het vreemdelingenbeleid. Met steun van CDA, VVD en klein rechts blijft de grensgevangenis bestaan.
Tijdens de behandeling van de Justitiebegroting in oktober 1994 blijkt een kamermeerderheid voorstander van detentie van vluchtelingen. Het feit dat de ministerspost en het staatssecretariaat op Justitie repectiefelijk in handen zijn van  D66 en de PvdA, beiden tegenstander van voortbestaan van de grensgevangenis een jaar eerder, verandert daar niets aan. De kamer gaat ook akkoord met het toepassen van detentie om vluchtelingen onder druk te zetten wanneer zij weigeren te zeggen waar ze vandaan komen. In het debat stelt staatssecretaris Schmitz, de opvolger van Kosto, voor om het voormalig NAVO-depot in Ter Apel voor de bewaring van 1200 vreemdelingen te bestemmen. De bezwaren t.o.v. een dergelijk gesloten opvangcentrum, die een aantal jaar voordien nog bij een meerderheid van de Kamerleden overheersten, zijn bijna geheel verdwenen.

In 1994 wordt het Justitieel Complex ‘Koning Willem II’ in Tilburg in gebruik genomen voor vreemdelingenbewaring. Het wordt in één klap de grootste gevangenis in zijn soort. In hetzelfde jaar wordt het aantal plaatsen in Nieuwersluis uitgebreid. In 1995 worden zestien cellen in Leeuwarden in gebruik genomen voor vreemdelingendetentie, en de gevangenis in Tilburg wordt uitgebreid.

Optimalisering Vreemdelingenbewaring

In maart 1995 verschijnt het rapport ‘Optimalisering Tenuitvoerlegging Vreemdelingenbewaring’. Het rapport is opgesteld door het bureau ‘Beleids & Adviesgroep’ (B&A) in opdracht van de Directie Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen van het ministerie van Justitie. Reden voor de opdracht tot de studie was de geringe ervaring die met vreemdelingendetentie tot dan was opgedaan, in combinatie met de verwachte toename van ‘te bewaren vreemdelingen’. Het onderzoeksrapport meldt dat in 1994 ongeveer 8000 mensen in vreemdelingenbewaring zijn genomen, waarvan 3648 in een huis van bewaring. Het onderzoek baseert zich op door vijf inrichtingen voor vreemdelingendetentie verstrekte informatie: HvB Nieuwersluis De Vecht, Nieuwersluis Militair Penitentiair Centrum (MPC), Justitieel Complex Koning Willem II, HvB Zwolle en het ‘Grenshospitium’. Kort gezegd is de onderzoeksvraag: hoe kunnen we zoveel mogelijk detineren met zo weinig mogelijk problemen?
Uit het rapport blijkt dat een forse stijging van de detentie wordt verwacht: de onderzoekers gaan uit van een verdubbeling van het aantal gevallen waarin vreemdelingenbewaring wordt opgelegd. Binnen het opsporingsapparaat zullen meer functionarissen specifiek worden belast met vreemdelingentoezicht; de politie komt meer op straat; het vreemdelingentoezicht door de marechaussee zal worden geïntensiveerd. In totaal komen er duizend banen bij, wat naar verwachting zal leiden tot 10.000 extra gevallen van vreemdelingenbewaring. Tegelijkertijd constateren de onderzoekers dat in 1994 in nog geen 50% van de gevallen de detentie resulteert in uitzetting. Afhankelijk van de inrichting schommelt het percentage tussen de 40 en 70 procent.
In het rapport wordt veel aandacht besteed aan de wijze waarop vreemdelingen in detentie terechtkomen. Het volgende blijkt: de vreemdelingendiensten bepalen de instroom; sinds de zomer van 1994 bestaat er een uniforme aanmeldingsprocedure; de claims die vreemdelingendiensten in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag hadden voor een vast aantal cellen zijn vervallen; er wordt voor de plaatsing in detentie vanaf dat moment een meer landelijk uniforme afweging gemaakt; de aanmelding gebeurt telefonisch bij het Rayonbureau Noord-Oost in Zwolle (het bureau valt onder de IND). De opname van vreemdelingen verloopt volgens het rapport niet zonder problemen. Doorgaans ontbreekt achtergrondinformatie over de vreemdeling of is de informatie onvoldoende of niet nauwkeurig bijgehouden. Zo zijn geen gegevens bekend over herhaalde detentie, en vaak ontbreekt informatie over criminele antecedenten en bijzonderheden over het gedrag van vreemdelingen. De spreiding van de vreemdelingen over de verschillende gevangenissen ‘naar beheersbaarheid’ wordt zo ernstig gehinderd, aldus het rapport. Volgens het rapport verloopt de spreiding van gedetineerde vreemdelingen over Nederland volgens het volgende schema: de Willem II en Zwolle voor de categorie ‘eenvoudig hanteerbaar’, de Vecht en Leeuwarden voor ‘moeilijk hanteerbaar’, het MPC voor ‘zeer moeilijk hanteerbaar’, en de grensgevangenis voor ‘overloopcapaciteit’, dat wil zeggen. voor diegenen voor wie elders geen plek is.

In 1996 worden in Alphen aan de Rijn en Zoetermeer twee gevangenissen in gebruik genomen die deels voor vreemdelingendetentie worden bestemd (in Alphen 144, in Zoetermeer 60 cellen). Door de opening van nieuwe gevangenissen en de uitbreiding van bestaande bedraagt begin 1996 de capaciteit voor vreemdelingenbewaring 961 plaatsen.
Het aantal gedetineerde vreemdelingen in afwachting van uitzetting in 1995 bedraagt 4781 waarvan er 1661 worden uitgezet van uit de verschillende gevangenissen. In 1996 bedragen deze aantallen respectievelijk 5920 en 1897. Dat jaar is 8% van het totaal aantal cellen in Nederland in gebruik voor vreemdelingendetentie. Kosten van de detentie in 1996 gebaseerd op de gemiddelde kosten per dag: bijna 70 miljoen gulden (de kosten van rechtsbijstand, rechtszaken, vervoer naar de rechtbank etc. niet inbegrepen).
In september 1998 wordt in Ter Apel een gevangenis geopend voor bijna 384 vreemdelingen (en dus niet de oorspronkelijk aangekondigde 1200). Daarnaast zijn er plannen om de Willem II verder uit te breiden.

Telefonische navraag bij het Rayonbureau Noord-Oost in juni 1998 maakt duidelijk dat er sinds 1995 weinig is veranderd, wat ook al aan bovenstaande cijfers te zien is. Er is nog steeds sprake de spreiding van alle mannelijke en vrouwelijke vreemdelingen op grond van artikel 26 Vw, waarbij de criteria voor plaatsing worden bepaald naar aanleiding van ‘hanteerbaarheid’. Dit betekent dat het bureau na aanmelding eerst contact opneemt met de Criminele Recherche Informatiedienst (in verband met criminele antecedenten), dan met het laatste huis van bewaring of asielzoekerscentrum waar iemand heeft verbleven (voor de gedragsrapportages). Bij het rayonkantoor, overigens, is het rapport van de B&A-groep onbekend. Een medewerkster, die vanaf de oprichting bij het bureau werkt zegt dat er ook helemaal geen problemen zijn, behalve het probleem van een groep Algerijnen die steeds opnieuw gedetineerd wordt. En over het hoge percentage vreemdelingen dat niet wordt uitgezet: “Als rechters die mensen niet zouden vrijlaten zouden er helemaal geen problemen zijn”.

Alternatief voor Vreemdelingenbewaring

De vraag is echter of mensen sowieso gedetineerd moeten worden op grond van de Vreemdelingenwet, ervan uitgaande dat deze detentie de uitzetting mogelijk maakt. Deze wet kent namelijk ook een alternatief voor bewaring, in de vorm van een meldplicht. De criteria voor het alternatief zijn dat voorzien moet zijn in huisvesting en dat een derde zich garant stelt voor de meldingsplicht. Een aantal organisaties besluit in 1990 tot een experiment rond de gevangenis Schutterswei. Het experiment heet ‘Alternatief voor Vreemdelingenbewaring’ (AVB), waarin Humanitas, INLIA, het Alkmaars Steunpunt Politieke Vluchtelingen, het Anti Discriminatie Bureau Noord-Kennemerland, Eurasyl en het Landelijk Steunpunt Vluchtelingen, met ondersteuning van de reclassering in de Schutterswei, met elkaar samenwerken.
Uitgangspunt van het experiment is dat de vreemdelingenbewaring geen oplossing biedt voor de situatie waarin de betreffende vreemdeling verkeert en dat de vreemdelingenbewaring slechts negatieve effecten heeft op zowel de vreemdeling als op de Nederlandse samenleving. Tot slot willen de initiatiefnemers aandringen op discussie en politieke besluitvorming over het in het regeerakkoord van 1989 genoemde terugkeerbureau.
Het experiment start in oktober 1990 als het lukt voor twee beoogde kandidaten de bewaring opgeheven te krijgen. De twee worden opgenomen in de meldplicht bij de vreemdelingenpolitie Amsterdam. Later volgen nog drie kandidaten. Het experiment maakt duidelijk dat het mogelijk is om daadwerkelijke en structurele oplossingen te bieden voor mensen die vragen om een legaal (en veilig) bestaan. Daarbij moet echter wel worden opgemerkt dat er een tijdrovende procedurele strijd met diverse overheden en instanties moet worden geleverd.
Het project eindigt in de loop van 1993, onder meer doordat de overheid weigert geld ter beschikking te stellen. De grondslag van het AVB, waarbij verblijf in Nederland uitdrukkelijk als toekomstmogelijkheid wordt genoemd, is volgens de overheid strijdig met de uitgangspunten van het vreemdelingenbeleid: wie is afgewezen dient immers te vertrekken. Een poging het AVB nieuw leven in te blazen (en waarbij nog slechts wordt uitgegaan van alternatieven buiten Nederland) strandt definitief als Humanitas, één van de peilers in het AVB, zich in 1995 terugtrekt uit het project. De reden is de bepaling in de herziene vreemdelingenwet dat voortaan na een maand automatisch door een rechter wordt getoetst of detentie moet worden voorgezet. Volgens Humanitas zal dit ertoe leiden dat de “doelgroep waarop het project zich zou richten -’nette’ vreemdelingen in detentie met uitzicht op vrijwillige en begeleide terugkeer naar het land van herkomst of een derde-land - zich niet veel langer dan een maand in bewaring bevindt maar op straat! (...) Hierbij speelt voorts een belangrijke rol dat het beperkt aantal beschikbare detentieplaatsen primair wordt voorbehouden aan vreemdelingen van wie inbreuk op de openbare orde wordt gevreesd ingeval ze buiten detentie zouden worden gehouden. Daarbij geldt een strafrechtelijke voorgeschiedenis (eindvonnis of voorwaardelijk sepot) als enig echt hard criterium”, aldus F. Nelen, directeur van het Landelijk Bureau van Humanitas, in een brief aan de andere deelnemers in het AVB. De herziene Vreemdelingenwet is dan al meer dan een jaar in werking en biedt geen enkele reden voor een dergelijke stellingname. Ook de beschikbare cijfers over de strafrechtelijke voorgeschiedenis bieden dat niet. Uit de cijfers over 1994 blijkt dat 12% van de 4800 mensen in vreemdelingenbewaring in de HvB’s vast zit nadat zij in aanraking zijn gekomen met de politie wegens ‘criminele activiteiten’ (NOS Teletekst, 10 maart 998). Wie van deze 12% slechts verdacht wordt van dergelijke activiteiten (en er niet voor veroordeeld is) is niet bekend. Voor hen die hun straf hebben uitgezeten en daarna in vreemdelingenbewaring zijn gesteld geldt dat dit is gebeurd omdat Justitie tijdens de strafrechtdetentie te beroerd was om uitzetting te regelen voor het moment van invrijheidstelling. De betreffende gedetineerden worden zodoende tweemaal bestraft. Het zal duidelijk zijn dat de criminalisering die vreemdelingendetentie met zich brengt bij bepaalde organisaties vruchten heeft afgeworpen. Humanitas heeft nu een alternatief gevonden in het Knooppunt Vrijwillige Terugkeer, waar het ‘nette mensen’ kan begeleiden die niet hebben vastgezeten in een Nederlandse gevangenis.

Criminalisering

Vanaf het moment dat begonnen is met het detineren van vreemdelingen in speciaal daarvoor gereserveerde gevangenissen regent het klachten over de situatie in deze gevangenissen.
De wijze waarop de klachten naar buiten komen en de reactie van Justitie op de klachten, lijken zich volgens een vast patroon te ontwikkelen. Berichten over oplopende spanningen en misstanden worden door Justitie consequent genegeerd, zelfs als ze uit haar eigen organisatie komen. Gereageerd wordt er pas als het echt niet anders kan, meestal na een opstand, brandstichting of als een steun- of bezoekgroep er in slaagt de publiciteit te halen. De reactie is bijna altijd het criminaliseren van gedetineerden of het ‘zwart’ maken van degene die de boodschap brengt. Een klein overzichtje:

De Krententuin

In een brief van 3 februari 1989 van districtspsychiater Woestenburg aan de geneeskundig inspecteur bij het ministerie van Justitie slaat de districtspsychiater alarm. Onder verwijzing naar een brief die al een jaar eerder is verstuurd merkt Woestenburg het volgende op:
“(...) Nu heeft zich de laatste tijd, mede naar aanleiding van een aantal gesprekken die ik her en der voerde, de indruk vastgezet dat bij voortgang van het onderzoek naar de juistheid van persoonsgegevens, niet altijd haast wordt gemaakt. In een aantal gevallen zelfs kreeg ik het idee, dat door sommige instanties een extra langdurende detentie niet ondienstig wordt geacht. Argumentatie daarbij zou kunnen zijn dat bij langdurig in de inrichting verblijvende vreemdelingen, de psychische spankracht en weerstand geleidelijk aan zou kunnen breken, zodat onder die omstandigheden de waarheid omtrent identiteit en land van herkomst eerder te achterhalen zou zijn. Bovengenoemde vermoedens trekken, indien zij op waarheid zouden berusten, een dermate zware wissel op de humanitaire en ethische aspecten van mijn werkzaamheden als psychiater, dat ik daarom graag voor zou willen pleiten dat:
a. Er een onderzoek kan worden ingesteld naar de grond van deze vermoedens.
b. Er los van de resultaten van een dergelijk onderzoek, door alle instanties naar moet worden gestreefd, de feitelijke detentie-periode zo kort mogelijk te houden.
Indien dit laatste niet gebeurt, voorzie ik in de loop van de komende tijden een massale decompensatie van het gehele systeem (...)”. Woestenburg’s voorspellende blik wordt in juni van dat jaar bevestigd: weliswaar decompenseert het systeem niet massaal, maar na brandstichting in de Krententuin wordt iedereen overgeplaatst naar de Schutterswei. De brandstichting wordt door de directeur van de Krententuin als volgt verklaard:
“Dat heeft ook te maken met de neiging van Justitie om buitenlanders die voor criminele activiteiten zijn aangehouden, niet meer te vervolgen maar zo snel mogelijk het land uit te zetten. Tijdens de uitzettingsprocedure komen ze dan vaak bij ons. En: “Er zijn een aantal onruststokers bij die anderen proberen mee te tronen en op te hitsen, met als doel: ontsnapping. Daar hebben ze extra veel belang bij, omdat ze in hun geboorteland, waaraan ze uitgeleverd worden, ook vaak gezocht worden voor criminele activiteiten” (De Volkskrant, 30 mei 1989).

De Schutterswei

Aan de problemen in Schutterswei is in dit hoofdstuk al enige aandacht besteed, deze waren immers aanleiding voor staatssecretaris Kosto om de commissie Boeij aan het werk te zetten. In een brief aan Kosto van 12 januari 1990 wijst het buro voor rechtshulp Alkmaar nog eens op de kern van het probleem: “Kern van de onvrede van de gedetineerde vreemdelingen is namelijk, naast de omstandigheden en het regime waaronder de detentie moet worden ondergaan, met name het systeem van de vreemdelingenbewaring zoals dat in Nederland in praktijk wordt gebracht. Dit systeem wordt blijkens onze ervaring door nagenoeg alle vreemdelingen als onbegrijpelijk ervaren. (...) Een verblijfsduur van 5 à 6 maanden is geen uitzondering en het is onze ervaring dat dit een van de oorzaken is van de agressie en frustratie van de vreemdelingen in het huis van bewaring. (...) Het is voor de vreemdelingen in Schutterswei onbegrijpelijk hoe het mogelijk is dat volkomen identieke gevallen zo verschillend worden behandeld. In de detentieduur kan maanden verschil zitten zonder een objectief duidelijke reden.”
Adjunct-directeur Teule van de Schutterswei, waarnaar de gedetineerden uit de Krententuin na de brandstichting worden overgeplaatst, heeft al meteen een idee wie er in zijn gevangenis komen: “(...) want slechts tien procent van de gedetineerden behoort tot deze groep (uitgeprocedeerde vluchtelingen, red.). Nog eens tien procent zijn buitenlanders die in ons land een gevangenisstraf hebben uitgezeten en de rest (tachtig procent) zijn illegalen die helemaal geen verblijfsvergunning hebben aangevraagd en zo snel mogelijk weer over de grens worden gezet” (Alkmaarsche Courant, juni 1989).
In reactie op de opstand in juli 1991 zegt Teule dat de problemen veroorzaakt worden door criminele illegalen. “Het aantal criminelen in Schutterswei neemt toe, het laatste jaar met vijftig procent. (...) Ze zitten hier overigens niet vast omdat ze verdacht worden van een misdrijf, alleen omdat ze zich onttrekken aan uitzetting. (...) Het ASPV (Alkmaars Steunpunt Politieke Vluchtelingen, red.) en de advocaten kunnen nu wel zeggen dat iemand die verdacht is nog geen misdadiger is. Maar we hebben snel in de gaten of iemand crimineel is of niet. (...) De druk wordt hier steeds groter doordat het aantal criminelen steeds groter wordt. We worden vaker geconfronteerd met afdwingend gedrag, vechtpartijen en geweld tegen het personeel. De leiders van zondag kenden de Nederlandse gevangenissen van binnen. (....) Ze (ASPV, red.) zeggen dat ons beleid is gebaseerd op beheersbaarheid en angst. Dat is helemaal niet het geval. We proberen zo menselijk mogelijk met de gedetineerden om te gaan en ze niet als crimineel te zien.”

Het Grenshospitium

Ook de directie en medewerkers van de grensgevangenis kunnen na enige maanden de druk van binnenuit en van buitenaf niet goed meer aan. De in de grensgevangenis werkzame arts Olie is in december 1992 de aanhoudende kritiek zat. In een interview in Het Parool (12 december 1992) geeft hij zijn visie op de gedetineerden: “Wat ik echt heel erg vind is dat we worden afgeschilderd als een stelletje kampbeulen. De mensen die hier werken hebben een hele zware functie. (...) Maar niemand denkt er over na dat zij de mensen zijn die af en toe met wilde beesten om moeten gaan”. Adjunct-directeur Politiek zegt in Vrij Nederland (3 april 1993): “Mijn ervaring is dat de bewoners individueel netjes, vriendelijk en onderdanig zijn, eigenlijk heel kleine mensen. Maar als groep worden ze levensgevaarlijk”. Interim-directeur van Huet weet na twee opstanden in maart en april waar de spanningen in het Grenshospitium door veroorzaakt worden: De oorzaak legt van Huet vooral bij een klein groepje bewoners “Vijf à tien procent is crimineel”, stelt hij (Trouw, 1 mei 1993).
De directie van de grensgevangenis en medewerkers van het ministerie kiezen er echter voor om de oorzaak voornamelijk buiten de gevangenis te zoeken. Achtereenvolgens krijgen de advocaten, Vluchtelingenwerk en het Autonoom Centrum (AC) de schuld van de spanningen. De eerste twee omdat zij teveel onnodige procedures zouden aanspannen waardoor de verblijfsduur oploopt; het AC wordt er van beschuldigd de onrust in de gevangenis aan te wakkeren. Het AC wordt vervolgens het mikpunt van een hetze van de Telegraaf, waarin melding wordt gemaakt van een verdenking van betrokkenheid bij brandstichting in de gevangenis. Omdat dit nog niet smeuïg genoeg is construeert de Telegraaf een wonderlijk schema, waarin het AC als legale tak van RARA wordt afgeschilderd. Voor het AC blijft deze lastercampagne zonder negatieve gevolgen.

De Willem II

De Willem II wordt, net als twee jaar ervoor de grensgevangenis en vijf jaar ervoor de Schutterswei, eerder dan gepland in gebruik genomen. Kosto heeft een cadeautje voor het Nederlandse electoraat en besluit de gevangenis nog voor de verkiezingen, in april 1994, te openen. In mei ontsnappen vier gevangenen, volgens Trouw van 14 mei ‘indirect veroorzaakt door politieke haast voor de opening’. Als de gevangenis net vijf maanden in gebruik is beklaagt afdelingsdirecteur Boyon zich er over dat er alleen maar criminelen zitten (Trouw 8 september 1994). In november 1994 herhaalt Boyon zijn beschuldiging: “Opsporing van illegalen die tomaten plukken of ritsen inzetten in naai-ateliers heeft geen prioriteit bij de vreemdelingenpolitie”. Volgens de Nieuwe Revu van 16 november 1994 zou dit de reden zijn dat er veel criminele illegalen in de Willem II zitten.
Feit is dat de prioriteit bij de politie inderdaad ligt bij de opsporing van criminele illegalen. Dit formele beleidsvoornemen is echter niet terug te vinden in de praktijk. In mei 1998 publiceerde de Erasmus Universiteit Rotterdam het onderzoek ‘Illegaliteit en Criminaliteit; schattingen, aanhoudingen en uitzettingen’. Hieruit blijkt dat de vreemdelingendiensten in de vier grote steden illegalen voornamelijk aanhouden wegens het ontbreken van papieren (53%). Nog eens 11% wordt aangehouden wegens lichte overtredingen (bv. zwartrijden in het openbaar vervoer of overtreding van een politieverordening).
Tussen het ministerie van Justitie en politieregio’s worden elk jaar convenanten gesloten waarbij het aantal te verwijderen illegalen is vastgesteld. Het rapport maakt duidelijk dat deze overeenkomsten er toe leiden dat voornamelijk makkelijk uitzetbare illegalen worden opgepakt, bijvoorbeeld op de werkplek. “Het is dus veel makkelijker om de Turk van zijn werkplek af te halen en die man naar Turkije te verwijderen, want dat is een dag werk. Terwijl een Ghanees, die gebruik maakt van een vals paspoort en een bank opgelicht heeft, in mijn prioriteitsstelling een veel hogere prioriteit zou verdienen”, aldus één van de respondenten in het onderzoek.

In de scriptie ‘Een humane uitsluiting’ (1996, Missionair Centrum Heerlen) schetst onderzoekster Shakila Azizzada een beeld dat grote gelijkenissen oproept met de in het rapport van Autonoom Centrum geschetste toestanden in de grensgevangenis (Gebouw van Leugens, 1993). De onderzoekster is aangewezen op interviews met ex-gedetineerden en betrokkenen omdat zij voor haar onderzoek geen toegang krijgt tot de gevangenis. Haar verzoek tot toegang wordt door directeur Föllings geweigerd omdat ‘een onderzoek als de uwe ten aanzien van onze inrichting niet op zijn plaats is en tevens vanuit het oogpunt van orde en rust niet wenselijk’. Een woordvoerder van Justitie betitelt het onderzoek als ‘pseudo-onderzoek’: “Degenen die met deze berichten naar buiten komen zijn nog nooit in de inrichting geweest. In Koning Willem II zijn met de gedetineerden geen problemen. Het personeel stelt zich goed tegenover hen op.” (Trouw 19 november 1996) Dat die problemen er wel zijn blijkt uit een lijst met klachten die door anonieme personeelsleden naar de media is verstuurd. In de brief wordt melding gemaakt van ‘voortdurende incidenten en daarop volgende verplaatsingen’ (Brabants Dagblad, 20 november 1996). De reden om de brief te schrijven schuilt in de irritatie die de directeur bij zijn personeel heeft opgeroepen door een interview in Vrij Nederland (6 juli 1996). Föllings ontvouwt in het interview zijn kijk op vreemdelingendetentie. “(...)Ik ben bajesdirecteur, maar ik zou net zo goed auto’s kunnen verkopen. (...) Mijn product is detentie. Het in bewaring houden van vreemdelingen. Dat lever ik en daar word ik op afgerekend. (...) Voor mij als bajesdirecteur is de reden waarom ze hier zitten niet relevant. Ze worden hierheen gebracht omdat ze illegaal zijn, ik ben ervoor om de inrichting beheersbaar te houden.” Hij is er van overtuigd dat de meeste gedetineerden criminele antecedenten hebben: “We hebben nauwelijks aspergestekers. De reden dat ze hier komen is hun illegaliteit, de aanleiding is meestal een crimineel feit. Er zitten winkeldieven, berovers, drugshandelaren, vrouwenhandelaren en oorlogsmisdadigers”.
De Gevangenisstatistiek 1996 van het CBS laat zien dat in 1996 831 mensen in vreemdelingendetentie zaten voor een delict ‘waarvan zij worden verdacht dan wel waarvoor zij zijn veroordeeld’. Dat is veertien procent van de mensen die dat jaar in vreemdelingendetentie hebben gezeten. Het CBS kon van 810 van de 831 niet achterhalen waarvan zij waren verdacht of waarvoor zij waren veroordeeld.

Ook over zijn personeel houdt Föllings er bijzondere denkbeelden op na. “(...)De medewerkers hier zijn trots op wat ze doen. We hebben er veel van de straat gehaald. Denk eens in, sommigen waren dertig jaar en hadden het vooruitzicht dat ze nooit meer zouden werken. Ineens komt er zo’n grote werkgever die zegt, hier heb je een vast inkomen, een mooi pakje en een bos sleutels. Plotseling kunnen ze bij Wehkamp op krediet kopen. Ze kunnen een huis krijgen, een auto. Er is nogal wat gebeurd met die mensen. (...) De medewerkers zijn heel verknocht aan deze tent, voor mij is het een fase”.
Dat laatste klopt. Naar aanleiding van de klachten van het personeel gelast het ministerie van Justitie een onderzoek. Föllings wordt samen met twee adjunct-directeuren op non-actief gesteld. Föllings wordt als enige van de drie uiteindelijk ontslagen. 

Geloofwaardigheid in cijfers

Vanaf het moment dat begonnen is met detentie van vreemdelingen in speciaal daarvoor bestemde gevangenissen is door Justitie gezegd dat dit noodzakelijk was voor een effectief verwijderingsbeleid, dat op haar beurt bij zou dragen aan een geloofwaardig vreemdelingenbeleid. Als de cijfers die betrekking hebben op het verwijderingsbeleid worden bekeken blijft er van enige geloofwaardigheid niet veel over. Wie aan de hand van cijfers iets wil zeggen over het verwijderingsbeleid komt overigens met een probleem te zitten. Verschillende instanties houden hun eigen cijfers bij en bovendien hanteren zij geheel eigen definities. Toch wordt er wel iets duidelijk.
De IND meldt dat in 1996 in totaal 51.464 vreemdelingen uit Nederland zijn verwijderd. Dat aantal is in de Jaarrapportage Vluchtelingenbeleid 1996 uitgesplitst in drie categorieën: ‘uitzetting’ (18.822), ‘vertrek onder toezicht’ (19.049) en ‘controle adres’ (13.593). Alleen van de categorie ‘vertrek onder toezicht’ is volgens de IND met enige zekerheid te stellen dat deze uit Nederland verwijderd is. Van de andere twee categorieën is verwijdering onwaarschijnlijk. Bij ‘uitzetting’ gaat het om het vervoeren van een vreemdeling naar een plek in Nederland waar hem of haar verteld wordt de reis voort te zetten richting België of Duitsland. Bij ‘controle adres’ wordt een brief gestuurd aan de vreemdeling met de opdracht binnen vier weken te vertrekken uit Nederland. Na enige tijd wordt gecontroleerd of dit het geval is. Is iemand niet meer op het adres aanwezig, dan wordt deze als ‘verwijderd’ beschouwd.
De marechaussee (KMAR) is zodoende betrokken geweest bij 7.490 daadwerkelijke gevallen van ‘vertrek onder toezicht’. Het gaat hier om uitzettingen waarbij volgens de IND ‘de sterke arm’ nodig is. De overige 11.559 verwijderingen geschieden op vrijwillige basis, waarvan een klein deel (1198) via de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM). De IOM wordt door de ministeries van Justitie en Ontwikkelingssamenwerking gefinancierd om vrijwillige terugkeer te stimuleren.

In 1990 werden immers 1888 vreemdelingen vanuit een HvB over de grens gezet. In 1996 zijn van alle vreemdelingen die in een HvB zaten op grond van artikel 26 Vw (‘ter fine van uitzetting’) er 1897 ‘over de grens gebracht’, zo meldt het CBS in de Gevangenisstatistiek 1996. Dit betekent dat de uitbreiding van de celcapaciteit met 750 in een periode van zes jaar niet tot een toename van uitzettingen heeft geleid.
Het CBS kan echter niet zeggen of deze 1897 mensen daadwerkelijk zijn uitgezet. Zij zijn uit de bevolkingsadministraties van de HvB’s uitgeschreven onder de categorie ‘over de grens gebracht’. De KMAR laat desgevraagd weten dat dit ook kan betekenen dat de betreffende vreemdeling in bijvorbeeld Venlo op het station is afgezet met de opdracht de reis richting Duitsland te vervolgen. De IND weet het ook niet precies, maar de afdeling Voorlichting laat weten dat men er maar van uit moet gaan dat deze mensen inderdaad over de grens zijn gezet. De voorlichtster zegt er wel in alle eerlijkheid bij dat de beleidsafdeling er van uitgaat dat een deel van die personen binnen een dag weer in Nederland is.
De cijfers van het CBS over 1996 laten zien dat 5173 personen die vastzaten in vreemdelingenbewaring uit de HvB’s zijn ‘afgevoerd’; van hen zijn 1897 (36%) ‘over de grens gebracht’. Gedurende 1997 werden 5201 personen ‘afgevoerd’ waarvan er 2069 (40%) werden uitgezet. Gezien de uitlatingen van de voorlichtster van de KMAR ligt het werkelijke percentage waarschijnlijk lager. De verblijfsduur in de plaatsen voor vreemdelingendetentie bedroeg in 1996 gemiddeld 42 dagen. In 1997 was dat gestegen tot 47. In 1989 bedroeg deze 33 dagen, gerekend over de HvB’s in Hoorn, Alkmaar, Nieuwersluis en Zwolle.
Uit cijfers van een interne notitie van het Justitieel Complex Willem II uit 1995 blijkt verder dat uitzetting (doel van de detentie) vooral in de eerste weken plaats heeft: 78% van de uitzettingen vanuit de Willem II vindt plaats binnen een maand, 9% in de tweede maand en 6% in de derde maand.
Voor een deel van de critici is dit alles tezamen reden te pleiten voor een maximumtermijn van drie maanden voor vreemdelingenbewaring, zo bleek tijdens een door het Autonoom Centrum georganiseerde hoorzitting over vreemdelingendetentie in april 1997. Justitie wil dit uitdrukkelijk niet omdat zij daarmee gedetineerden ‘zou belonen voor hun weigering mee te werken aan uitzetting’. Een internationaal congres in de Willem II gevangenis in november 1997 kwam met aanbevelingen die veel lijken op de conclusies uit de hoorzitting van het Autonoom Centrum. Het grote verschil tussen de twee is dat aan het congres in de Willem II veel beleidsmakers deelnamen en zij een detentie langer dan drie maanden acceptabel vinden ‘indien de gedetineerde weigert mee te werken aan uitzetting’. In die gevallen mag de detentie volgens de aanbevelingen niet langer dan negen maanden duren.

Notitie Vreemdelingenbewaring

In juni 1997 stuurt de Directie Vreemdelingenbeleid de ‘Notitie Terugkeerbeleid’ naar de kamer. In de notitie komt tevens het uitbreiden van de juridische mogelijkheden van ‘gesloten opvang’ aan de orde. Deze opvang “biedt naar de mening van de regering op zichzelf geen bijdrage aan het oplossen van de terugkeerproblematiek. Het plaatsen van vreemdelingen in een vorm van gesloten opvang lost weliswaar een toezichtsprobleem op (de vreemdeling kan vanaf dat moment niet meer met onbekende bestemming verstrekken) maar niet de problemen als beschreven onder paragraaf 3.3 (documentloze vreemdelingen). En zonder een reëel perspectief op terugkeer is het toepassen van vrijheidsontnemende maatregelen ‘ter fine van verwijdering’ niet te rechtvaardigen. Daarnaast zij erop gewezen dat het creëren van ruimere mogelijkheden tot het opleggen van vrijheidsontnemende maatregelen er vermoedelijk toe zal leiden dat vreemdelingen die daarop uit zijn, zullen trachten zich in een eerdere fase aan het toezicht te onttrekken. De problematiek van het ‘met onbekende bestemming vertrekken’ zal zich dan slechts naar een eerder tijdstip verplaatsen. Conclusie is dat het uitbreiden van de mogelijkheden van gesloten opvang geen meerwaarde biedt en niet bijdraagt aan een oplossing van de terugkeerproblematiek. Een dergelijke uitbreiding staat de regering dan ook niet voor.”
Per 1 juli 1998 is artikel 7a Vreemdelingenwet opgerekt, zodat langer durende detentie op grond van dit artikel (sinds 1 januari 1994 problematisch voor Justitie) weer mogelijk wordt. Tot de wijziging werd besloten in november 1997, een half jaar na de publicatie van de Notitie Terugkeerbeleid. Over de in de Notitie Terugkeerbeleid genoemde scheiding tussen ‘criminele’ en ‘niet-criminele illegalen’ wordt in de Notitie Vreemdelingenbewaring een voorstel gedaan. Bij het schrijven van dit boek is de precieze inhoud ervan onbekend. De afdeling Voorlichting van de IND weigert mee te delen in welke richting eventuele voorstellen gaan, maar verwacht wordt dat er inderdaad een scheiding tussen de twee categorieën zal worden aangebracht. Tevens zou er eerder dan de nu gebruikelijke 28 dagen een rechterlijke toetsing van vreemdelingenbewaring gaan plaatsvinden, zo blijkt uit navraag van het Autonoom Centrum bij de Dienst Justitiële Inrichtingen.

Conclusies

Tien jaar vreemdelingendetentie in speciaal daarvoor bestemde gevangenissen heeft niets bijgedragen aan de effectiviteit van het verwijderingsbeleid. Detentie wordt binnen dat beleid voornamelijk gebruikt ter afschrikking en ontmoediging van vluchtelingen en andere migranten. De gemiddelde verblijfsduur in de gevangenissen is toegenomen, er is nog steeds geen maximumtermijn voor de detentie, en de bijdrage aan het verwijderingsbeleid is uiterst gering ondanks een verviervoudiging van het aantal cellen sinds 1987.
Er zijn een aantal momenten geweest waarop de Tweede Kamer de mogelijkheid had de negatieve spiraal waarin vreemdelingendetentie zich ontwikkelt om te buigen. Zij heeft dit steeds weer laten liggen. Voor een klein deel uit onvermogen, voor het merendeel omdat kamerleden geloven in de uitgangspunten van het beleid ongeacht de resultaten ervan. Er wordt niet gewacht op de evaluatie van eerdere beslissingen voordat nieuwe worden genomen. Parlementaire controle op beslissingen met betrekking tot vreemdelingendetentie vindt nauwelijks plaats. Tegelijkertijd blijkt dat alternatieven niet serieus worden genomen, ook niet als ze worden aangedragen door een commissie die door de overheid zelf is aangewezen om alternatieven te onderzoeken.

Vijftien jaar vreemdelingendetentie overziend moet worden geconstateerd dat deze detentie nauwelijks bijdraagt aan het door de overheid geformuleerde doel ervan: een effectief en geloofwaardig verwijderingsbeleid. Wel kan worden vastgesteld dat de detentie uiterst negatieve effecten heeft; voor degenen die er direct door getroffen worden en voor de samenleving die dit stilzwijgend laat gebeuren.