De wettelijke grondslag voor het gevangen houden van vluchtelingen in de grensgevangenis is artikel 7a Vreemdelingenwet (Vw). Daarom een uitgebreide uitleg van dit artikel.

INLEIDING

Artikel 7a Vw luidt als volgt:

lid 1: Vreemdelingen die zijn binnengekomen aan boord van een schip of een luchtvaartuig dienen zich, indien hen de toegang is geweigerd en zij niet onmiddellijk vertrekken, alsmede indien zij zich aan de grens ophouden in afwachting van een beslissing over hun toegang, op te houden in de hun daartoe door een met de grensbewaking belaste ambtenaar aangewezen ruimte of plaats, tenzij hun vertrek daaruit nodig is om zich te begeven naar een plaats buiten Nederland.

lid 2: Een ruimte, als bedoeld in het eerste lid, kan worden afgesloten en op andere wijze worden verzekerd tegen ongeoorloofd vertrek daaruit van de vreemdelingen bedoeld in het eerste lid; het bepaalde in artikel 26, vierde lid, is daarbij van overeenkomstige toepassing.

lid 3: De verplichting zich op te houden in een ruimte of plaats als bedoeld in het eerste lid of de tijdelijke verplaatsing daarbuiten houdt, ongeacht waar deze ruimte of plaats is gelegen, niet het verkrijgen van toegang tot Nederland in.

lid 4: Bij Algemene Maatregel van Bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het voor de in het eerste lid bedoelde ruimten en plaatsen geldend regime, waaronder begrepen de nodige beheersmaatregelen.

lid 5: Een krachtens het vierde lid vastgestelde Algemene Maatregel van Bestuur wordt aan de beide Kamers der Staten-Generaal overgelegd. De maatregel kan nadat 30 dagen na de overlegging zijn verstreken, in werking treden, tenzij binnen die termijn door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der Kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het in de maatregel geregelde onderwerp bij wet wordt geregeld. Alsdan wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend.
Artikel 7a Vw is bedoeld om vluchtelingen, die via Schip-hol of Rotterdam ons land binnenkomen en van wie Justitie bij voorbaat al aanneemt dat hun asielverzoeken 'kennelijk ongegrond' zijn, onmiddellijk na hun aankomst op te kunnen sluiten.
Artikel 7a Vw is niet het enige artikel in de Vreemdelingenwet op grond waarvan vreemdelingen opgesloten kunnen worden; opsluiting kan ook gebeuren op grond van artikel 18a Vw, artikel 19 Vw of artikel 26 Vw.
Artikel 19 Vw en 26 Vw bestaan al heel lang. Deze artikelen geven een wettelijke grondslag voor de opsluiting van vreemdelingen die al in Nederland verblijven, legaal of illegaal.
Artikel 19 Vw kan gebruikt worden voor het vaststellen van de identiteit. De vreemdeling mag hiervoor maximaal 6 uur vastgehouden worden. Deze termijn kan met maximaal 48 uur verlengd worden.
Artikel 26 Vw geeft een wettelijke basis aan de vreemdelingenbewaring. Er is een beperkt aantal gronden waarop een vreemdeling in bewaring genomen kan worden; het moet zijn in het belang van de openbare orde, de openbare rust of de nationale veiligheid. Er is in de wet geen maximale termijn verbonden aan de vreemdelingenbewaring. Iemand die in vreemdelingenbewaring zit, kan een verzoek tot opheffing richten aan de Raadkamer van de rechtbank. Als hij dat na 30 dagen nog niet gedaan heeft, doet de Officier van Justitie ambtshalve een verzoek tot opheffing.
Artikel 7a Vw en 18a Vw zijn nog niet zo lang geleden uit de grond gestampt. Deze artikelen hebben speciaal betrekking op vluchtelingen.
Artikel 18a Vw, dat eind '91 in werking is getreden, kan vluchtelingen, die in een Opvang- en Onderzoekscentrum (OC) verblijven, beperken in hun vrijheid. Zij kunnen een aanwijzing krijgen waarin staat, dat ze zich in een bepaalde plaats of ruimte moeten ophouden. De vrijheidsbeperking op grond van artikel 18a Vw varieert. Een vluchteling kan een aanwijzing krijgen om zich niet verder te begeven dan de poort van het OC. De vluchteling moet zich dan tweemaal per dag melden bij de vreemdelingendienst, door het tonen van een elektronisch pasje. Als de vluchteling zich niet houdt aan deze meldplicht en het OC heeft verlaten, kan de plaatselijke politie hem staande houden. Na aanhouding kan de vluchteling op grond van artikel 18a Vw worden overgebracht naar de grensgevangenis, of op grond van artikel 26 Vw in vreemdelingenbewaring geplaatst worden ⁽¹⁾. In deze gevallen is er dus sprake van vrijheidsbeneming. De rechtsbescherming bij dit artikel is op dezelfde manier geregeld als bij artikel 7a Vw.

VOORGESCHIEDENIS

Halverwege de jaren tachtig begint de Tweede Kamer zich ermee te bemoeien; het aantal gestrande vluchtelingen in de transithal is zo groot geworden dat men deze situatie inhumaan begint te vinden. Als gevolg hiervan ontstaat het verblijfscentrum Schiphol-Oost, een gebouwtje vlakbij Schiphol waar alle deuren stevig op slot zitten. Niet veel later verschijnen de tralies voor de ramen; er is 24 uur per dag bewaking aanwezig. Het geheel oogt verdacht veel als een gevangenis.

Justitie ontkent dat er sprake is van vrijheidsberoving; het argument hiervoor is dat de vluchtelingen eruit kunnen, als ze maar richting buitenland vertrokken. Aanvankelijk gaan veel rechters met het standpunt van Justitie mee. Hierop volgt veel kritiek. Uiteindelijk spreekt de Hoge Raad op 9 december '88 het verlossende woord: het verblijf in Schiphol-Oost is vrijheidsbeneming. Voor vrijheidsbeneming is een wettelijke grondslag vereist op grond van artikel 15 van de Grondwet en artikel 5 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), die in dit geval dus ontbreekt. Dit geldt ook voor het verblijf van vluchtelingen in de transitruimte van Schiphol. Daarmee vervalt dus de mogelijkheid voor Justitie om vluchtelingen die via Schiphol ons land binnenkomen op te sluiten ⁽²⁾en is vanaf 21 januari '89 van kracht.

Dat is natuurlijk niet de bedoeling. In ijl tempo wordt er een noodwetje in elkaar getimmerd en door de beide Kamers heen gejast; het zogenaamde Schipholwetje. artikel 7a Vw is geboren.

DOEL VAN ARTIKEL 7A VW

Met andere woorden: Het wetje is uitsluitend bedoeld om een wettelijke grondslag te leveren voor de detentie in Schiphol-Oost. De Hoge Raad gaat hier blijkens haar uitspraak van 8 juli '92 ook vanuit. In dit arrest gaat het om de vraag of het gedwongen verblijf in de transitruimte van Schiphol onrechtmatig is. De Hoge Raad legt het begrip detentie restrictief uit; gedwongen verblijf in de transitruimte is vrijheidsbeneming/beroving in de zin van artikel 15 van de Grondwet en artikel 5 lid 1 van het EVRM. De vraag of de detentie in de transitruimte onrechtmatig is, beantwoordt de Hoge Raad bevestigend. Als argument hiervoor hanteert de Hoge Raad de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7a (oud) Vw. Het arrest vermeldt: 'Vorenstaande gegevens omtrent de ontstaansgeschiedenis van artikel 7a Vw maken duidelijk dat de regering weliswaar aanvankelijk het oogmerk heeft gehad het artikel een ruimere draagwijdte te verlenen dan het uitsluitend verschaffen van een wettelijke basis aan het gedwongen verblijf van asielzoekers in de opvangruimte Schiphol-Oost, maar dat zij dit oogmerk onder druk van de Tweede Kamer heeft prijsgegeven en zich heeft neergelegd bij het verlangen van de Kamer de draagwijdte van het artikel tot de rechtspositie van die opvangruimte te beperken. Bij de behandeling van het wetsontwerp in de Eerste Kamer is in dit laatste geen wijziging gekomen. Een en ander in aanmerking genomen (...) staat de parlementaire geschiedenis van artikel 7a Vw, in weerwil van de bewoording van het artikel, in de weg aan een uitleg ervan krachtens welke het artikel een wettelijke grondslag zou bieden voor het gedwongen verblijf van asielzoekers in de transitruimte van Schiphol-Centrum'.

Helaas is ten tijde van deze uitspraak de reikwijdte van artikel 7a Vw inmiddels uitgebreid door middel van een wetswijziging, waardoor detentie in de transitruimte in principe niet onrechtmatig meer is.
Ondanks het feit dat artikel 7a Vw het karakter van een tijdelijk reparatiewetje heeft, is het dus nog steeds in werking. De uitbreiding van de reikwijdte van artikel 7a Vw houdt in dat nu ook vluchtelingen die Nederland via een zeehaven binnengekomen zijn (lees: Rotterdam) kunnen worden opgesloten op grond van artikel 7a Vw. Verder kunnen vluchtelingen die op grond van artikel 7a Vw opgesloten worden nu in principe op plaatsen in het gehele land vastgezet worden (NAV,1992,nr.3,1.2).

Het doel dat de regering met artikel 7a Vw voor ogen heeft is, naast het verschaffen van een wettelijke grondslag voor de detentie van asielzoekers op Schiphol-Oost, het voorkomen dat vluchtelingen illegaal het land binnenkomen en onderduiken. Men wil de mogelijkheid hebben om ze zo snel mogelijk het land uit te zetten ⁽³⁾. Verder is de afschrikwekkende werking van het gevangen zetten van vluchtelingen een belangrijk doel, getuige de woorden van de toenmalige minister van Justitie tijdens de behandeling in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel over 7a (oud) Vw: 'Miskend wordt in de diskussie dat de effectiviteit van de grensbewaking op de luchthaven niet in de laatste plaats gelegen is in het preventieve effect dat daarvan uitgaat. Een preventief effect niet alleen op het gedrag van de betrokken vreemdelingen, maar vooral ook op het gedrag van de luchtvaartmaatschappijen die passagiers naar Nederland vervoeren' ⁽⁴⁾.

Bij het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 7a Vw (zie bladzijde 66) noemt de Memorie van Toelichting als argument voor de uitbreiding van de vrijheidsbenemende maatregelen ondermeer, dat er '...een aanhoudende, welhaast jaarlijks toenemende stroom vreemdelingen (...) zich om sociaal-economische redenen hier wensen te vestigen' ⁽⁵⁾. Verder maakt de regering zich zorgen over het volgende: 'Het groeiend oneigenlijk gebruik van de asielprocedure door vreemdelingen die niet vervolging ontvluchten, maar sociaal-economische verbetering zoeken en het toenemend illegaal verblijf van afgewezen asielzoekers (...) schept een sociaal onaanvaardbare situatie.(...) De aanwezigheid van een groeiend aantal vreemdelingen in de samenleving zonder geldige verblijfstitel, welke doorgaans illegaal worden tewerkgesteld, tast op den duur de voorwaarden voor het functioneren van de sociale rechtsstaat aan' ⁽⁶⁾. Zonder enige onderbouwing van deze stemmingmakende woorden concludeert de regering vervolgens dat het nodig is om, naast de invoering van twee nieuwe artikelen (17a Vw en 18a Vw), artikel 7a Vw te wijzigen.

KRITIEK OP ARTIKEL 7A VW

De rechtsbescherming ten aanzien van artikel 7a Vw is niet voldoende. Om te beginnen is er geen limiet gesteld aan de duur van de detentie; in principe kan een vluchteling een onbeperkte tijd worden vastgehouden op grond van artikel 7a Vw. De vluchteling kan opheffing verzoeken van de detentie op grond van artikel 7a Vw bij de Raadkamer van de rechtbank (artikel 40 Vw). Hij moet daartoe echter zelf het initiatief nemen. Het is vreemd dat de rechtspositie van de vreemdeling die opgesloten is op grond van de Vreemdelingenwet zwakker is dan de rechtspositie van de verdachte van een strafbaar feit. De verdachte heeft er namelijk recht op om binnen 4 dagen en 6 uur een rechter te spreken. Voor een vreemdeling die vast zit op grond van artikel 7a Vw (dit geldt overigens ook voor de vreemdelingenbewaring, artikel 26 Vw) geldt deze regeling niet.
De rechtsbescherming ten aanzien van artikel 7a Vw is op sommige punten nog slechter geregeld dan bij de vreemdelingenbewaring (waarmee we niet willen suggereren dat we zo blij zijn met het fenomeen vreemdelingenbewaring). Zo moet bij vreemdelingenbewaring de Officier van Justitie in elk geval ambtshalve een verzoek tot opheffing van de bewaring indienen als de detentie langer dan 30 dagen geduurd heeft. Bij artikel 7a Vw is dit niet geregeld.
Een ander nadeel van artikel 7a Vw in vergelijking met vreemdelingenbewaring is, dat voor vreemdelingen- bewaring een beperkt aantal gronden in de Vw genoemd worden voor de bewaring (zie hierboven), terwijl bij artikel 7a Vw geen enkele grond genoemd staat . Hierdoor is het artikel veel te vaag; dit komt de rechtszekerheid niet ten goede. Verder bemoeilijkt het ontbreken van gronden voor de detentie de toetsing door de rechter. Een ander gebrek in de rechtsbescherming van een vluchteling die vastzit op grond van artikel 7a Vw is, dat hij geen recht heeft op schadevergoeding als blijkt dat de detentie onrechtmatig was; dit in tegenstelling tot vreemdelingenbewaring.
Over de toetsing van artikel 7a Vw door de rechter nog het volgende. Hierboven is al opgemerkt, dat de gronden voor detentie niet genoemd staan in artikel 7a Vw. Dat maakt de toetsing door de rechter al moeilijk. Uit de jurisprudentie over de eerste anderhalf jaar waarin artikel 7a Vw van kracht is, blijkt dat de rechters die een opheffingsverzoek ten aanzien van artikel 7a Vw moeten beoordelen zeer marginaal toetsen. Dat wil zeggen: ze toetsen nauwelijks, ze vinden de detentie al snel rechtmatig. De Raadkamer van de rechtbank Haarlem, die ten tijde van Schiphol-Oost in de regel de opheffingsverzoeken op het bordje kreeg, had als criterium voor opheffing: '...de Raadkamer zal slechts ingrijpen als het 'op het eerste gezicht zonneklaar is' dat de kort gedingrechter in positieve zin op het asielverzoek zal beslissen' ⁽⁷⁾. Het zal duidelijk zijn, dat het met dit criterium bijkans onmogelijk is om een opheffingsverzoek te winnen; naar kort gedingrechters die positief beslissen moet je zoeken als naar een speld in een hooiberg, en dan moet de beslissing ook nog zonneklaar zijn voor de Raadkamer. Voorzover bekend heeft de Raadkamer tijdens die eerste anderhalf jaar van het bestaan van artikel 7a Vw geen enkele keer een opheffingsverzoek toegewezen, vanwege de verwachting dat de kort gedingrechter in positieve zin op het asielverzoek zal beslissen.

Soms lukt het wel om op een andere grond opheffing van de detentie te realiseren, met name waar het gaat om detentie in andere ruimten dan Schiphol-Oost. Een voorbeeld hiervan is een uitspraak van het Hof Amsterdam van 10 oktober '91. Het gaat hier om de opsluiting van asielzoekers in marechausseekazernes in Badhoevedorp en IJmuiden. Het Hof hanteert hier een wel bijzonder ruime reikwijdte van artikel 7a (oud) Vw; volgens het Hof kan in principe elke ruimte in Nederland aangewezen worden als 7a Vw-ruimte. Toch beslist het Hof tot opheffing van de detentie, want een redelijke wetstoepassing brengt met zich mee dat het regime dat geldt in die andere ruimtes (in deze zaak dus een kazerne) aan moet sluiten bij het regime in Schiphol-Oost, hetgeen in deze kazernes niet het geval is.

Tijdens deze periode zijn er wel tientallen vluchtelingen alsnog tot Nederland toegelaten, omdat ze hun kort geding winnen of omdat Justitie besluit dat ze niet zo kansloos zijn als men in eerste instantie vindt. Aan de toetsing door de Raadkamer heb je als opgesloten vluchteling blijkbaar niet erg veel. Het ontbreken van een goede rechtsbescherming ten aanzien van artikel 7a Vw is in strijd met artikel 5 van het EVRM.

WIJZIGING VAN ARTIKEL 7A VW

De bouw van de grensgevangenis wordt door de regering noodzakelijk geacht, onder andere omdat de opvang in Schiphol-Oost inhumaan genoemd wordt. Je kunt je afvragen of deze opvang er veel humaner op geworden is nu die in de grensgevangenis plaatsvindt. Volgens ons is het slechts een verschuiving van het probleem. Het grootste probleem ligt in het feit dat er mensen opgesloten worden die niets misdaan hebben. Dat levert onontkoombaar spanningen op, en veroorzaakt vele medische en psychische klachten. Een andere reden voor de bouw van de grensgevangenis is, volgens de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 7a Vw, het capaciteitsprobleem van Schiphol-Oost. Bij deze reden kun je je vraagtekens hebben. De grensgevangenis heeft bij de opening in april '92 in principe ruimte voor 120 vluchtelingen. Dit aantal heeft men nooit gehaald. In augustus '92 heeft men zelfs het aantal beschikbare plaatsen voor de 'doelgroep' van Justitie, de asielzoekers die via Schiphol of Rotterdam ons land binnenkomen, meer dan gehalveerd. De verdeling is nu als volgt: 45 plaatsen zijn beschikbaar voor vreemdelingen in vreemdelingenbewaring (artikel 26 Vw), 15 plaatsen worden vrijgehouden voor transitgangers en 48 plaatsen zijn beschikbaar voor vluchtelingen artikel 7a Vw. Het argument van de regering dat de grensgevangenis nodig zou zijn in verband met capaciteitsproblemen in Schiphol-Oost, waar 40 plaatsen beschikbaar waren voor de vluchtelingen, snijdt daarmee geen hout. Wij vermoeden, dat de ware reden van de regering om een grensgevangenis neer te zetten ligt in het feit dat men hoopt dat dit een afschrikwekkende werking zal hebben op potentiële asielzoekers. Verder staat het wel stoer om als bewindsman te zeggen dat al die profiteurs zo snel mogelijk het land uit moeten, etcetera. Zo'n boodschap doet het tegenwoordig goed in de politiek; men kan zich fijn profileren en hopen dat de Janmaat-stemmers bij de volgende verkiezingen hun stem op hen uit zullen brengen.
Een andere officiële reden die de regering in de Memorie van Toelichting geeft voor de uitbreiding van artikel 7a Vw is dat men voortaan de mogelijkheid wil hebben om ook vluchtelingen die via Rotterdam ons land binnenkomen op te kunnen sluiten.

De tekst van het nieuwe artikel 7a Vw is wel erg ruim gesteld. In principe kunnen vluchtelingen nu in heel Nederland opgesloten worden op grond van dit artikel. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel over de wijziging van artikel 7a Vw zegt Kosto de Tweede Kamer toe, dat de plaats waar de opsluiting plaats vindt beperkt zal blijven tot de grensgevangenis. Kamerlid van Traa stelt tijdens het debat een amendement voor, waardoor de reikwijdte van het artikel beperkt zal worden tot een aantal tevoren vastgelegde ruimtes. Kosto antwoordt: 'Wij houden nu een openbaar debat waarvan de woorden worden neergelegd in de Handelingen. Waarom neemt u nu geen genoegen met mijn stelling dat voor de huidige situatie het te bouwen Grenshospitium voldoende is voor Schip-hol en Rotterdam? Komen er calamiteiten of komen er andere mogelijkheden, dan ben ik geneigd andere ruimtes aan te wijzen. Alleen de omstandigheden waaronder dat gebeurt, zullen al tot een kamerdebat nopen. Dan heeft de Kamer alle middelen die zij altijd heeft om mij of mijn ambtsopvolger de voet dwars te zetten bij de wens om meer ruimtes aan te wijzen. Om die reden ontraad ik aanneming van het amendement van de heer van Traa'.⁽⁸⁾

De beide Kamers nemen het wetsvoorstel aan met de belofte van Kosto dat vluchtelingen pas op andere plaatsen dan de grensgevangenis opgesloten kunnen worden als er een debat hierover gevoerd is in de Tweede Kamer. In april '92 is het zover; de opsluiting van asielzoekers in de grensgevangenis op grond van artikel 7a Vw gaat van start. Het (nieuwe) artikel 7a Vw vermeldt in het vierde lid, dat bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het regime dat geldt in de ruimten en plaatsen waar de asielzoekers opgesloten zijn, met inbegrip van de 'nodige beheersmaatregelen'. Die AMvB is dan nog niet tot stand gekomen. Wel is er een Voorlopig Reglement Grenslogies. Op basis van dit Voorlopig reglement is op 27 januari '93 een ontwerp-AMvB aan de Tweede Kamer aangeboden, het 'Reglement Regime Grenslogies' (zie verder hoofdstuk 8). Deze AMvB is per 1 april '93 in werking getreden.

JURISPRUDENTIE OVER HET GEWIJZIGDE ARTIKEL 7A VW

De toetsing van de rechtmatigheid van de detentie is nog marginaler geworden. Ter illustratie hiervan volgt een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 mei '92. De rechter acht de vrijheidsbeneming van de betreffende vluchteling niet in strijd met artikel 5 lid 1 van het EVRM. De rechtbank stelt dat artikel 5 lid 1 sub f EVRM gevangenhouding in principe toestaat, als dat tot doel heeft om te voorkomen dat een vreemdeling op een onrechtmatige wijze toegang tot het land verkrijgt. Omdat deze vrijheidsbeneming alleen toegepast wordt op vreemdelingen die naar het oordeel van Justitie een van iedere grond ontbloot asielverzoek hebben ingediend, is er volgens de rechtbank geen sprake van strijd met artikel 5 lid 1 sub f van het EVRM.

Artikel 5 EVRM vereist voor een rechtmatige vrijheidsbeneming onder andere dat de wettelijke regel een toetsingskader bevat waardoor de rechter een individuele belangenafweging kan maken. Artikel 7a Vw voldoet niet aan deze eis, want het bevat zulke toetsingscriteria niet. De rechtbank doet dit simpelweg af met de overweging dat artikel 7a Vw wel toetsingscriteria bevat. Blijkbaar doelt de rechtbank op bepaalde ingrediënten van artikel 7a Vw zoals: het binnenkomen van ons land via vliegtuig of schip; de toegang is hem of haar geweigerd; etcetera. Die feiten zeggen echter niets over de rechtmatigheid van de vrijheidsbeneming. Het komt er in feite op neer dat de rechter alleen nog toetst of Justitie het asielverzoek als een van iedere grond ontbloot asielverzoek beschouwt. Zo ja, dan is de vrijheidsbeneming rechtmatig⁽¹¹⁾. Deze toetsing is dus nog minimaler dan de 'zonneklaar'-toetsing van de Haarlemse rechter (zie bladzijde 66). Deze wijze van toetsen is niet in overeenstemming met de eisen van artikel 5 EVRM. Ook in een andere uitspraak van de rechtbank Amsterdam (25 mei '92) oordeelt de rechter dat de vrijheidsbeneming rechtmatig is, omdat Justitie geoordeeld heeft dat het hier een kennelijk ongegrond asielverzoek betreft. Het ging hier om een meisje van tien jaar, dat al anderhalve maand in de grensgevangenis opgesloten zat. Een trieste uitspraak, die het gevolg is van de niet-inhoudelijke en de niet op het individu toegespitste toetsing.

Eind '92 wordt een aantal vluchtelingen vanuit de grensgevangenis als strafmaatregel overgeplaatst naar een Huis van Bewaring (HvB); volgens de directie van de grensgevangenis wegens wangedrag. Aan deze overplaatsing gaat geen overleg van Kosto met de Tweede Kamer vooraf. Hiermee breekt Kosto zijn belofte, gedaan tijdens het debat in de Tweede Kamer over de wijziging van artikel 7a Vw.
Een aantal rechters moet zich uitspreken over een verzoek tot opheffing van bewaring in de Huizen van Bewaring. Uit de uitkomst hiervan blijkt dat niet alle rechters (evenmin als de Beklagkommissie van de grensgevangenis, een onafhankelijke commissie waar de vluchtelingen in de grensgevangenis klachten kunnen indienen) zich erg diep gebogen hebben over de vraag of artikel 7a Vw wel de grondslag kan zijn voor detentie buiten de grensgevangenis.
Zowel de Beklagkommissie als de Raadkamer Assen gaan niet in op de vraag of artikel 7a Vw toegepast mag worden buiten de grensgevangenis. De Raadkamer Assen geeft opheffing van bewaring, maar dan op een puur technische grond. De Raadkamer Amsterdam vindt dat artikel 7a Vw in principe als grondslag kan dienen voor opsluiting buiten de grensgevangenis. Zij geeft niettemin opheffing van bewaring, omdat het regime in een HvB ongunstiger is dan in de grensgevangenis. Bij de opheffing van bewaring die door de Raadkamer Alkmaar uitgesproken wordt, gebruikt men ondermeer hetzelfde argument (HvB heeft een ongunstiger regime). Overigens toetst deze Raadkamer iets kritischer dan haar collega's: naast het al genoemde argument van het ongunstiger regime in een HvB noemt deze Raadkamer nog een aantal formele redenen voor de opheffing. Zo beslist de Alkmaarse Raadkamer, dat de maatregel van opsluiting buiten de grensgevangenis onbevoegd gegeven is. De maatregel is namelijk genomen op basis van het Voorlopig regime grenslogies, en dat is niet een AMvB, zoals artikel 7a Vw eist. Overigens treedt per 1 april '93 het Reglement regime grenslogies in werking. Aangezien dit wel een AMvB is, gaat dit argument van de rechtbank Alkmaar dan niet meer op. Toch besluit De Raadkamer Utrecht 23 april in vijf gevallen weer dat de detentie in een HvB (dit geval Nieuwersluis) onrechtmatig is. Het zou alleen mogen bij wijze van een tijdelijke maatregel (in deze gevallen zaten de vluchtelingen er al drie weken) en het regime is te verschillend.

Opvallend in al deze uitspraken is dat de rechters nauwelijks ingaan op de vraag of artikel 7a Vw toegepast mag worden in andere ruimtes dan de grensgevangenis. Zoals eerder vermeld heeft de staatssecretaris tijdens de behandeling van de wijziging van artikel 7a Vw de Kamer toegezegd dat dit artikel alleen gebruikt zou worden voor opsluiting in de grensgevangenis. Ook al heeft Kosto op 1 december '92 een aantal HvB-en en strafgevangenissen als '7a Vw-ruimte' aangewezen (voordat de Kamer besloten heeft is hij de weg voor verdere uitbreiding van artikel 7a Vw al ingeslagen), is het opsluiten van vluchtelingen buiten de grensgevangenis op grond van artikel 7a Vw slechts mogelijk nadat er in de Tweede Kamer hierover een debat is geweest. De Kamerleden hebben zich (moedwillig of niet) bij de neus laten nemen door Kosto.

Wij concluderen dat de rechter op grond van de wetsgeschiedenis zou moeten oordelen dat de opsluiting van vluchtelingen buiten de grensgevangenis op grond van artikel 7a Vw onrechtmatig is, ongeacht het regime dat er heerst.

WETSVOORSTEL WIJZIGING VREEMDELINGENWET

In de huidige Vw is er geen termijn gesteld waarbinnen een vreemdeling die vastzit op grond van de Vreemdelingenwet beroep moet instellen tegen zijn vrijheidsbeneming. In het nieuwe wetsvoorstel blijft dit zo. Er wordt echter een uitzondering gemaakt voor degenen die een niet-ontvankelijkverklaring of een kennelijk onge-grondverklaring ontvangen hebben op hun asielverzoek. Dit slaat dus ondermeer op de vluchtelingen in de grensgevangenis. Dit is een staaltje van grove rechtsongelijkheid; verder lijkt het ons in strijd met verschillende bepalingen van het EVRM.

In het wijzigingsvoorstel zullen alle vreemdelingenzaken door de vreemdelingenkamer behandeld worden, hetgeen inhoudt dat dezelfde rechter over de toelating én over de detentie zal moeten beslissen. Dat is een slechte zaak, omdat toelating en detentie twee totaal verschillende rechtsvragen zijn, die los van elkaar behandeld moeten worden. De rechtmatigheid van detentie zou getoetst moeten worden door een onafhankelijke rechter. Door dit wetsvoorstel zal het oordeel over toelating en het oordeel over detentie nog meer door elkaar gaan lopen dan in het huidige systeem. Dit betekent, dat de huidige trend in de rechtspraak om de rechtmatigheid van de detentie alleen af te laten hangen van het oordeel of het een ongegrond asielverzoek betreft , versterkt zal worden.

Verder wil de regering ontsnappingen door mensen die op grond van artikel 7a Vw vastzitten strafbaar gaan maken. De pogingen van de regering om vluchtelingen te criminaliseren - door ze op te sluiten terwijl ze niks gedaan hebben - bereiken hier een triest hoogtepunt. Het lijkt ons overigens sowieso een vrij overbodig artikel; wie ooit op bezoek is geweest in de grensgevangenis, weet dat het zo ongeveer net zo moeilijk is om uit een EBI te ontsnappen als uit de grensgevangenis: overal camera's; een metershoge omheining; bewakers die officieel geen bewaker heten maar er opvallend veel op lijken; metaaldetectors; het controleren van de inhoud van jaszakken, tassen en dergelijke van bezoekers; etcetera.

Wij vinden dat alleen al uit juridische overwegingen de deuren van de grensgevangenis open moeten; de overwegingen uit humanitair en politiek oogpunt zijn minstens zo belangrijk. Deze kunt u lezen in een ander deel van dit klachtenboek.
 

Noten bij hoofdstuk 9