In dit hoofdstuk wordt het Reglement regime grenslogies besproken (Stb.1993, 45; verder: het Reglement). Het Reglement is een op grond van art. 7a Vreemdelingenwet vastgestelde Algemene Maatregel van Bestuur, die van toepassing is op ‘grenslogies’. Het Reglement regelt de gang van zaken in de grensgevangenis, het bepaalt de interne rechtspositie van asielzoekers die op grond van artikel 7a of een andere bepaling van de Vreemdelingenwet vastzitten. De externe rechtspositie, de grondslag waarop de mensen gedetineerd worden, wordt in hoofdstuk 10 behandeld. Hier wordt het Reglement vergeleken met regelingen die op de overige 'gewone' gedetineerden betrekking hebben, zoals de Beginselenwet Gevangeniswezen, de Gevangenismaatregel en het basismodel-huishoudelijk reglement voor de Huizen van Bewaring.

NIET VRIJ, NIET VOGELVRIJ

Dat vluchtelingen van hun fysieke vrijheid beroofd zijn, betekent niet dat elk ander recht hen kan worden ontnomen. Juist bij een dergelijke vrijheidsberoving dient de overheid steeds aan te geven wat de rechtvaardiging is voor 1) zowel de mate waarin als 2) de wijze waarop mensen, die al gedetineerd zijn, (nog verder) worden beperkt in hun rechten. Vrijheidsbeneming als doel (straf), of middel ( zoals bij Ter Beschikking Stelling: behandeling) mag dus niet onnodig verzwaard worden. Een regeling van de rechten voorkomt dit. Deze consequentie van de rechtsstaat, de ‘rule of law’, wordt bevestigd in de Beginselenwet Gevangeniswezen, dat voor de manier van detineren een richtlijn geeft. Detentie dient mede op terugkeer in de samenleving, resocialisatie, gericht te zijn. Het regime voor onveroordeelden, die als vergelijkingscategorie het meest in aanmerking komen, wordt ook door de beginselen van deze wet geregeld. Onveroordeelden kunnen alleen aan verdere beperkingen worden onderworpen als a) het voor het doel van hun opsluiting òf b) in het belang van de orde c) volstrekt noodzakelijk is.
Uitvoerige uitwerking van de interne rechtspositie is des te belangrijker omdat de grensgevangenis, als elke gesloten inrichting, uit haar aard al het karakter heeft van een totalitair instituut (beklemmend voor de asielzoekers, zeker als je uit een totalitaire staat bent gevlucht). Juist omdat de grensgevangenis een gesloten institutie is, wordt het Reglement regime grenslogies 'geënt' op de voor dergelijke instituties gebruikelijke regelingen (Nota van Toelichting bij Reglement, p.10). Maar bij het 'enten' blijken de rechten afgekapt te zijn, zodat alleen de vorm van het produkt nog aan zijn wortels doet denken. Het Grenshospitium is een hiërarchische organisatie. Dit betekent dat persoonlijk initiatief van het personeel snel stuk loopt op de bureaucratische structuur van de grensgevangenis. Een goed idee over hoe het beter kan, een goede oplossing die niet binnen de regels past, kan dan moeilijk worden uitgevoerd. Om deze starheid te voorkomen, moeten inhoud van het werk en een overlegstructuur voor het personeel als recht worden geregeld. Gebeurt dit niet dan domineren op totale controle, rust en regelmaat gerichte beheerscriteria. Er ontstaan mechanismen, waarbij het individuele belang wordt weggevaagd door abstracte argumenten, waardoor ook het personeel in het gareel 'gevangen' raakt. Dat dit al het geval is, blijkt bijvoorbeeld uit Vrij Nederland van 3 april '93: men ‘gelooft in een strak regime’. Als problemen niet soepel opgelost, laat staan besproken kunnen worden gaat dat ten koste van de kwaliteit van het werk: de gedetineerde is indirect de dupe. Het regime, het inrichtingsklimaat, wordt niet enkel door de regels bepaald, maar mede door de context -van bouwkundige, materiële en personele voorzieningen, de inrichtingspopulatie en organisatorische omstandigheden- waarbinnen de regels worden uitgevoerd.

Om van een goede rechtspositie te kunnen spreken is vereist:

• -een zo exact en uitgebreid mogelijke omschrijving van - rechten en plichten, waaraan de gedetineerde- daadwerkelijk te verwezenlijken rechten kan ontlenen;
• -een procedure, die op tegenspraak tussen twee gelijkwaardige partijen wordt gevoerd, en die zo geconstrueerd en van rechtswaarborgen voorzien is, dat met toepassing van het beginsel van 'hoor en wederhoor' een eerlijk proces over de onder I genoemde rechten kan worden gevoerd;
• -volledige en duidelijke, helder geformuleerde informatie over wat de rechten zijn en hoe die rechten te behouden (je moet je recht kunnen kennen-kenbaarheidsbeginsel).

RECHTSZEKERHEID

HET BEHEER

• -het verblijf van de vreemdelingen in de grensgevangenis te verzekeren, alsmede
• -de veiligheid en de orde aldaar te handhaven.

Omdat deze taakstelling niet van een (wettelijk) richtlijn is voorzien, kunnen vluchtelingen noch personeel zich beroepen op eisen die aan de kwaliteit van het te verrichten werk inhoud geven. In tegenstelling tot wat voor andere inrichtingen geldt, hoeft de directeur niet het beleid in het bijzonder te richten op het bevorderen van het welzijn van de gedetineerden of het bevorderen van de interne samenwerking, met name via een overlegstructuur, of zo goed mogelijke werkomstandigheden; evenmin moet hij dienstinstructies voor het personeel vast stellen, noch moet het personeel de gedetineerden tegemoet treden op een wijze die hun menselijke waardigheid zoveel mogelijk onverlet laat, of is hun taak omschreven als het op verzoek bijstaan van onveroordeelden die problemen tijdens detentie ondervinden, danwel te zorgen dat de detentie gericht is op resocialisatie. De enige maatstaf die het personeel in het Reglement wordt geboden is gericht op ordehandhaving.

HET REGIME

a) zijn verblijf in de grensgevangenis te verzekeren, alsmede

b) om de veiligheid en de orde aldaar te handhaven.

De vreemdeling moet de bevelen, die door of namens de directeur zijn gegeven a) ter verzekering van zijn verblijf alsmede b) ter handhaving van de veiligheid en orde, opvolgen.
Voor zowel de bevelen aan het personeel, als aan de asielzoekers geldt: is het bevel nodig om a) ontsnapping te voorkomen, én zo ja, wordt b) de rust en veiligheid door het bevel vergroot? Voor beperkingen aan vluchtelingen opgelegd, geldt als extra eis dat ze c) volstrekt noodzakelijk moeten zijn. Pas als aan allebei de eisen is voldaan én dat volstrekt noodzakelijk is, mag de vluchteling beperkt worden. In de praktijk wordt hier niet aan voldaan en wordt veel eerder ingegrepen. Zelfs eerder dan bij onveroordeelden het geval is, terwijl voor hen minder strenge eisen gelden: dan kan het al als grond a) òf grond b) opgaat. Het regime is dus strenger dan volgens de regels mag. Opmerkelijk is het verschil in terminologie. Voor de onveroordeelden geldt het 'doel hunner opsluiting', dit lijkt op 'het verzekeren van verblijf'. Echter grond b) 'veiligheid en de orde handhaven' verschilt van 'in het belang der orde', dat de Beginselenwet Gevangeniswezen noemt. De term 'veiligheid' is gewoonlijk gereserveerd is voor bijzondere situaties, zoals de verderop besproken afzondering.

WAT BETEKENEN 'VEILIGHEID EN ORDE' ?

Duidelijk is dus dat:
1) het regime niet een detentiekarakter mag hebben dat gelijk is aan dat in een penitentiaire inrichting, maar lichter moet zijn; en
2) beperkingen zowel vertrek moeten voorkomen (grond a) als een beheersmaatregel (grond b) zijn. Om de schijn te wekken dat aan de eerste eis is voldaan, is blijkbaar voor één toetsingscriterium gekozen. Dit criterium bestaat uit twee onderdelen: grond a) én grond b) en geldt voor élke beheersmaatregel. Voor een strafmaatregel, zoals afzondering, moeten strengere eisen gelden. Het opleggen van een strafmaatregel zou echter betekenen dat niet wordt voldaan aan de eis van een lichter regime (1), omdat dan net als in de andere gevangenissen een zwaarder regime kan worden opgelegd. De straf wordt dus beheersmaatregel genoemd, het is een taboe om van straf te spreken als afzondering ('de isoleer') wordt toegepast. Het is niet alleen misleiding, het biedt bovendien niet de helderheid die voor een minimale rechtspositie nodig is.

CONTACTEN MET DE BUITENWERELD

a. zich binnen de grensgevangenis vrij te bewegen;

b. bezoekers te ontvangen in een daartoe aangewezen ruimte;

c. brieven en andere poststukken te ontvangen en, voor eigen<T> rekening te verzenden;

d. voor eigen rekening te telefoneren;

De reikwijdte van de hier toegekende rechten is niet zondermeer duidelijk, omdat deze afhangt van de toepassing van artikel 4 van het Reglement: hoe meer beperking, hoe minder recht er overblijft. De directeur kan bovendien bezoek de toegang of het voortgezet verblijf weigeren, indien de handhaving van veiligheid en orde dit noodzakelijk maakt, artikel 5 lid 3 Reglement. Hij hoeft niet redelijkerwijs tot dit oordeel hebben kunnen komen. Bij andere inrichtingen beschermt zo'n objectief criterium de 'gewone' gedetineerden. Daar moet het bezoek wel in kennis worden gesteld van de bezoekregels, zodat het weet om welke reden verwijdering kan volgen. In de grensgevangenis gebeurt dit niet, het wordt door het Reglement niet verplicht. Bezoek, noch asielzoekers hebben zo zekerheid.
Het Reglement verplicht om de gedetineerde binnen 24 uur de beslissing tot het weigeren van bezoek schriftelijk op de hoogte te stellen. Dit gebeurt in de praktijk niet. Bovendien is deze informatie over drie artikelen in het Reglement versnipperd: beperking van bezoek staat in artikel 5, schriftelijke mededeling daarvan in artikel 9 en het beklag in artikel 14. De mededeling hoeft niet te zeggen waarom beperking is opgelegd, noch moet gezegd worden dàt beklag mogelijk is. Dit strijdt met de kenbaarheidseis en biedt minder rechtsbescherming, waardoor de vluchteling slechter af is dan iedere andere gedetineerde.
Zelfs de beloofde vrije toegang voor (rechts)hulpverleners (NvT, p.9), die voor alle andere gedetineerden wettelijk vastligt, ontbreekt in het Reglement. Ook dit bezoek lijkt nu een gunst, die naar believen kan worden ingetrokken. Het is ons al overkomen.
De schending van het briefgeheim is helemaal ongehoord. Post kan op voorwerpen en stoffen worden onderzocht, waarna inbeslagname volgen kan. Beklag hiertegen is niet mogelijk. Geschiedt een dergelijke inbeslagname bij kleding, bagage of op de afdeling of cel, dàn is wel beperkt beklag mogelijk. Deze schending van het recht op privacy is strijdig met artikel 8 EVRM, dat een zorgvuldige belangenafweging vergt tussen het algemeen en het individuele belang en een duidelijke wettelijke regeling. Het afluisteren van telefoongesprekken, dat naar verluid plaatsvindt ongeacht of het asielzoekers of personeel betreft, is al strijdig met artikel 8 EVRM, omdat enige wettelijke omschrijving van de bevoegdheid tot afluisteren ontbreekt. Een vrijwaring van controle van brieven aan regering, parlement, Nationale Ombudsman, justitiële autoriteiten en advocaten kon er zelfs niet af. De 'gewone' gedetineerde zit ook wat dit betreft beter. Zij hoeven bovendien niet altijd zelf voor de kosten voor brieven en telefoon op te draaien. Sterker: de directeur heeft een telefoonregeling afgekondigd, die het telefoneren in de praktijk onmogelijk maakt! Er zijn alleen ‘aanvragen om te worden teruggebeld’ mogelijk, ongeacht wie naar de asielzoeker opbelt. Dus er moet altijd op eigen kosten worden terug gebeld! Advocaten en andere hulpverleners en familie worden bij gebrek aan geld onbereikbaar! Familie, die uit het buitenland belt, moet wachten op terug bellen, dat vaak niet (makkelijk) kan. De ‘aanvraag’ wordt op z'n laatst de eerstvolgende dag doorgegeven, of helemaal niet, waartegen beklag gedaan kan worden, als je het ooit te weten komt! En dan is er nog het verbod (terug) te bellen, als ordemaatregel. Hoezo misbruik van regelvrijheid? Hoezo zo min mogelijk beperking? Hoezo logies?
De bevoegdheid tot fouilleren is minder indringend, omdat niet aan (en in) het lichaam naar voorwerpen gezocht mag worden. Fouilleren mag alleen buiten het lichaam: aan kleding, bagage of cel of afdeling. De gronden waarop onderzoek mogelijk is, voor kleding 'gevaar voor veiligheid en orde ', voor de verblijfsruimte 'gevaar voor ongestoord verblijf', en voor bagage beiden, blaken wederom van helderheid. Dit is strijdig met de vereiste kenbaarheid. Visitatie, onderzoek aan en in het lichaam, vindt plaats als uitplaatsing naar een andere inrichting ter afzondering wordt opgelegd. Dit is dan een bijkomende straf.

DE INTERNE BEWEGINGSVRIJHEID

1) op verzoek van de vreemdeling;

2) indien en voor zolang als dit volstrekt noodzakelijk is teneinde zijn verblijf te verzekeren dan wel de veiligheid en orde in de grensgevangenis te handhaven.

Afzondering op verzoek is hier eerder gunst (kan), dan in andere inrichtingen: ‘Aan het verzoek (...) wordt voldaan, tenzij dit naar het redelijk oordeel van de directeur niet mogelijk of gewenst is’ (artikel 24 lid 2 Beginselenwet).
Ook bij de gedwongen afzondering is de vluchteling slechter af.
Juist omdat afzondering zo ingrijpend is, moeten volgens vaste jurisprudentie voor 'gewone' gedetineerden alle waarborgen als maatstaf worden genomen. Ongeacht of het een disciplinaire straf of maatregel is, zijn de vereisten voor afzondering:
 

• -het redelijk oordeel van de directeur;
• -volstrekt noodzakelijk;
• -ter wille van orde en veiligheid;
• -ten aanzien van een bepaalde gedetineerde;
• -slechts zo lang als volstrekt noodzakelijk, maximaal twee weken (na kennisgeving aan de minister van Justitie eenmaal verlengbaar);
• -nadat de gedetineerde is gehoord;
• -na advies van daarvoor in aanmerking komende ambtenaren;
• -onder zo spoedig mogelijke kennisgeving, binnen 24 uur;
• -schriftelijk en gemotiveerd aan de gedetineerde;
• -onder vermelding van beklagmogelijkheid;
• -en de inrichtingsarts onverwijld op de hoogte wordt gesteld.

ZORGPLICHT

TOEZICHT

BEKLAG, MAAR GEEN BEROEP

KWALITEIT VAN HET REGIME

Literatuur: