Het cynische spel met de vluchtelingen

Het geweld in Kosovo is scherp veroordeeld door de Europese Unie. Tegelijkertijd wordt alles op alles gezet om te voorkomen dat vluchtelingen uit Kosovo Europa bereiken. Bescherming moeten de vluchtelingen maar in hun eigen regio zien te vinden. Kosovo lijkt model te staan voor het toekomstig Europees asielbeleid.

Ik vraag me af hoelang het nog duurt voor mensensmokkelaars en grensbeambten het vuur op elkaar openen' mijmerde Ruediger Fuestul, hoofd van de Duitse grensbewaking bij Tsjechië, tegen Reuters. Sinds het begin van dit jaar zijn negenduizend extra grenswachten aan de grens gelegerd. In België opende de Rijkswacht al eens het vuur op mensensmokkelaars. Het bleek een vergissing: een schippersechtpaar, dat een moment pauzeerde op een parkeerplaats waar veel mensensmokkelaars gesignaleerd zijn, werd voor smokkelaars aangezien. In paniek ging het echtpaar er vandoor, achtervolgd door de Rijkswacht. Na een shoot-out op de Rijksweg, kwam het echtpaar uiteindelijk met de schrik vrij. Minder goed liep het af met de Kosovarese vluchtelingen, die achterin een vrachtwagen de Tsjechisch-Duitse grens passeerde. Tijdens een achtervolging door Duitse grenseenheden raakte de auto van de weg af. Vijftien Kosovonaren, op zoek naar bescherming, werden zwaargewond afgevoerd.

De situatie aan de grenzen van Europa wordt grimmiger. Zeker sinds de Schengen-landen, na het uitbreken van het conflict in Kosovo, hun grensbewaking drastisch opvoerden. Want in de reactie van de Europese landen op de Kosovo-crisis viel vanaf het prille begin een dubbelzinnigheid te bespeuren. Het geweld in Kosovo werd scherp veroordeeld. Massaslachting, etnische zuivering, genocide, gruweldaden de kwalificaties logen er niet om. Het vormde een legitimatie om desnoods gewapenderhand in te grijpen. Door de humanitaire bezorgdheid klonken echter tegelijkertijd ook andere zorgen: als de crisis niet wordt opgelost, ontstaan er nieuwe vluchtbewegingen naar Europa. Wat vooral werd gevreesd, was een herhaling van de Bosnië-crisis, toen honderdduizenden mensen bescherming zochten in Europa.

Safe heavens

De zorgen werden niet veel later verwoord in een officieel standpunt van de Europese Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken, die verantwoordelijk is voor asielzaken. `De Raad heeft zijn bezorgdheid geuit over de verontrustende situatie in Kosovo en over het risico van een massale migratiestroom uit dat gebied. Sommige Lidstaten melden dat het aantal asielzoekers en andere migranten uit het gebied van Kosovo sedert begin dit jaar aanzienlijk is gestegen.' De JBZ-Raad besloot te onderzoeken of opvang in de regio mogelijk was.

De Europese ministers lieten het niet bij woorden alleen. Duitsland en Frankrijk lanceerden het Kinkel/Védrine-initiatief: vluchtelingen moeten worden opgevangen in safe heavens in Kosovo. Werkgroepen werden ingesteld om geschikte locaties te vinden. Even later lanceerde EU-voorzitter Oostenrijk het Project Home, dat ook een opvang ter plekke van de vluchtelingen behelsde. Duitsland stelde ondertussen vijf miljoen gulden beschikbaar voor de opvang van vluchtelingen in Albanië. CSU-minister Spranger zei daarbij dat `hulp in de regio beter werkt en goedkoper is dan de opname in Duitsland.' Andere Duitse politici noemden Macedonië, Noord-Albanië en Italië als meest geschikte plekken voor de opvang van vluchtelingen uit Kosovo.

Taskforce

Op de bijeenkomst van de Taskforce van 25 mei 1998 lag een Duitse notitie op tafel, waarin aandacht werd gevraagd voor de `enorme exodus uit Kosovo.' Duitsland wilde dat de Taskforce zich ook hier mee ging bezighouden. Op 23 juni 1998 keurden de Schengen-ministers dit voorstel goed. `In het licht van de aanhoudende en diverse bedreiging welke van de illegale immigratiestromen naar de Schengen-ruimte uitgaat', stelden de ministers, `worden de bevoegdheden van de Taskforce uitgebreid tot alle migratiestromen die een sterke illegale immigratie naar de Schengen-staten met zich kunnen meebrengen.' En daarmee hadden de ministers vooral Kosovo op het oog. Mensen op de vlucht voor genocide en slachtpartijen heetten plotseling `illegale immigranten'.

Op 16 september presenteerde de Taskforce, door staatssecretaris Patijn omschreven als een `stel duvelstoejagers die een bepaald probleem bij de kop nemen', een pakket maatregelen om de illegale immigratie uit Kosovo tegen te gaan. Een greep uit het pakket: ondersteuning van herkomst- en transitlanden door contactambtenaren van Schengenstaten, die adviseren over hoe illegale uitreis is te verhinderen; permanente wederzijds informatie-uitwisseling over de bevindingen van de deskundigenteams die de herkomst- en transitlanden bezoeken; intensieve controles op de grensdoorlaatposten, vooral op de plekken waar veel migratie plaatsvindt; bewaking van het gebied achter de grenzen door mobiele bewakingseenheden; intensivering van politiële maatregelen in het binnenland, vooral op de grote doorgaande verkeersroutes; het afnemen van vingerafdrukken van onregelmatig binnenkomende migranten en het bewaren ervan met het oog op informatieverstrekking aan de andere Schengen-landen; het onverwijld en consequent verwijderen van illegale migranten naar het land van laatste verblijf; het uitwisselen van informatie met Europol over mensensmokkelorganisaties, routes en aanhoudingen.

Boedapestgroep

De toenemende druk begint zijn vruchten af te werpen. Jana Sebkova, de Tsjechische consul-generaal in Dresden, verklaarde dat Tsjechië haar grenzen versterkt om de toestroom van vluchtelingen uit Kosovo te stoppen. Dit jaar zijn zo'n 30.000 vluchtelingen gearresteerd aan de Tsjechisch-Duitse grens. De Europese Unie heeft 3 miljoen dollar geïnvesteerd in een communicatienetwerk en verbeterde samenwerking tussen de verschillende Tsjechische grensbewakingseenheden. Tsjechië is inmiddels begonnen in alle treinen uit Slowakije identiteitscontroles uit te voeren. Slowakije hield op haar beurt ruim 6000 mensen bij de grens tegen en arresteerde zo'n 7000 grensoverschrijders. Hongarije kreeg dit jaar drieduizend asielaanvragen, voornamelijk door Kosovonaren. In 1997 was het aantal nog 177. De Hongaarse grensbewaking noteerde zo'n 20.000 illegale grensoverschrijdingen.

Hongarije wordt van transit-land meer en meer een target-land. Volgens Zoltan Lunger, hoofd vreemdelingendienst grensbewaking, is de belangrijkste reden de aanscherping van de migratiewetgeving door de West-Europese landen. `Daarnaast is Hongarije geografisch het eerste land waar men een enigszins redelijke asielprocedure kan verwachten.' Ook de grens tussen Hongarije en Oostenrijk is een frontlinie geworden. Meer dan 25000 illegalen zouden hier jaar
lijks de grens oversteken. Degenen die gepakt worden, worden geïnterneerd in een kamp bij Gyor. De omstandigheden daar zijn scherp bekritiseerd door de UNHCR. In 1997 werden 10.000 mensen gearresteerd bij de grenzen en 200.000 mensen toegang geweigerd. Hongarije, Slovenië en Tsjechië voeren inmiddels voor steeds meer landen een visumverplichting in, analoog aan de visa-lijst die door de Europese Unie wordt gehanteerd.

Montenegro sloot de grenzen voor vluchtelingen uit Kosovo, nadat het zo'n 42.000 vluchtelingen had opgevangen. Montenegro, dat te lijden heeft van de economische sancties die de EU tegen Servië trof, stelde de opvang niet langer aan te kunnen en destabilisatie te vrezen. Het zette drieduizend vluchtelingen uit Albanië de grens over. Ook in Albanië, waar vele vluchtelingen arriveerden, wordt voor instabiliteit gevreesd. De Oekraïne rapporteerde de arrestatie van 9000 mensen die probeerden naar het Westen te gaan.

Polen voerde onder druk van de EU nieuwe wetgeving in. Voor Litouwen en Oekraïne geldt geen visum-verplichting, omdat deze landen zich verplichten illegale migranten terug te nemen die in Polen worden gearresteerd. Ook hebben ze toegezegd de eigen grenzen beter te gaan bewaken. Omdat Rusland en Belarus weigerden een dergelijke overeenkomst te ondertekenen, is voor hen een visumplicht ingevoerd en heeft Polen de grenzen met deze landen gesloten. Eurocommissaris Hans van den Broek drong er tijdens een bezoek in februari van dit jaar op aan visumverplichtingen voor alle Poolse buurlanden in te voeren. In augustus stelde de Duiste minister Kanther tijdens een bezoek dezelfde eis. Onverbloemd liet hij weten het als voorwaarde te zien voor de toetreding van Polen tot de Europese Unie.

Opvang in de eigen regio

Arme landen als Albanië, Macedonië en Montenegro, zonder fatsoenlijk asiel- en opvangbeleid, moeten in dit geval de gevolgen van de Kosovo-crisis zien op te vangen. Desnoods moeten de vluchtelingen in safe heavens in Kosovo zelf blijven, met slechts onbewapende waarnemers tussen hen en de Servische ordetroepen. Minister van Ontwikkelingssamenwerking Evelien Herfkens veroordeelde begin september de in haar ogen `schandalige manier' waarop de Europese Unie de vluchtelingen in Kosovo in de steek liet. Ze erkende dat de opvangmogelijkheden in de buurlanden gering waren, voedselvoorraden uitgeput raakten en de armoede in deze landen weinig perspectief bood voor opvang voor vluchtelingen.

Er lijkt wat te schorten aan de interne communicatie op het Ministerie van Buitenlandse zaken. Want nog geen week na de woorden van Herfkens stemde de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken in met de Schengen-voorstellen, die er juist op gericht zijn de Kosovonaren te houden waar ze zijn: in de bergen in Kosovo en in de buurlanden. Met de winter in aankomst, en het fragiele staakt-het-vuren in Kosovo, staan de Schengen-landen klaar om Kosovonaren tegen te houden, die alsnog proberen bescherming te zoeken in de Europese Unie.

Nedeland als voortrekker

Nederland stelt voor om een gezamenlijk landenbeleid te ontwikkelen. In deze landenrapportages moet ondermeer onderzocht worden wat de oorzaken zijn van de toestroom, wat de mogelijkheden zijn voor humanitaire hulp aan ontheemden in de regio, wat de mogelijkheden zijn voor opvang in de regio en de verwijdering van afgewezen vluchtelingen naar het land van herkomst of veilige gebieden daarbinnen, en het starten van een politieke dialoog met het land van herkomst of naburige landen, om de opvang in regio mogelijk te maken en afspraken te maken over de verwijdering van vluchtelingen naar deze regio's.

Een Taskforce moet hiervoor een plan van aanpak opstellen. Nederland stelt voor om in eerste instantie vijf landen te laten selecteren die in aanmerking kunnen komen voor deze aanpak. De landen in de periferie van de Europese Unie (Midden- en Oost-Europa, de Balkan en de Mediterrane landen), schrijft Nederland, behoren daarbij niet alleen tot de mogelijke doelgroep in deze aanpak, maar moeten door de Taskforce ook als partners te worden betrokken bij de regulering van migratie, inclusief transit-migratie, bestrijding van mensensmokkel en het regelen van terug- en overname. Met de nota wordt invulling gegeven aan `het streven van de regering naar grotere Europese samenwerking op het gebied van asiel en migratie' schrijft de regering.

De nota lijkt als twee druppels water op het fel bekritiseerde `strategiedocument' van het Oostenrijks Voorzitterschap. Daarin werd ondermeer gepleit om in het geval van calamiteiten zoals in Kosovo, het Verdrag van Genève niet langer toe te passen. Regeringen zouden zelfstandig moeten bepalen of, voor hoelang en onder welke voorwaarden, ze ontheemden tijdelijke bescherming bieden.

In het Oostenrijkse voorstel werd ook gepleit voor een model van concentrische cirkels. Leidraad daarbij is dat economische samenwerking en ontwikkelingssamenwerking afhankelijk word gemaakt van de bereidheid van landen om te voldoen aan de migratiedoelen van de Europese Unie. De eerste cirkel bestaat uit de Europese Unie, waar de Schengen-standaard geldt. De tweede cirkel bestaat uit de landen van Midden- en Oost-Europa en de Mediterrane landen. In ruil voor het lidmaatschap van de Europese Unie moeten deze landen de Schengen-standaard op het gebied van grenscontrole, visumpolitiek, asielprocedures en verwijderingsbeleid overnemen. Een derde cirkel wordt gevomd door Turkije, Noord-Afrika en de landen van de voormalige Sovjet-Unie. Zij moeten zich primair concentreren op grenscontroles, transitcontroles en de bestrijding van mensensmokkel. In ruil daarvoor biedt de Europese Unie hen intensievere economische samenwerking aan. De vierde cirkel tenslotte, bestaat uit het Midden-Oosten, China en Afrika. Daar wordt ontwikkelingshulp als breekijzer ingezet. De Nederlandse nota lijkt een poging om de tweede concentrische cirkel concreet vorm te geven.

Het asielsysteem, dat bestaat uit het recht van mensen hun land te ontvluchten en een individuele beoordeling van hun asielaanvraag te krijgen, wordt zo langzamerhand ingeruild voor een vorm van tijdelijke bescherming zonder asielprocedures, onder belabberde opvangcondities, zonder tijdslimiet en zonder adequate bescherming. En vooral: buiten Europa.

Degenen die toch proberen Europa te bereiken, worden bij voorbaat tot `illegale migrant' uitgeroepen. Terwijl Europese politici op de ene plek het geweld tegen de burgerbevolking in Kosovo veroordelen, smeden Europese ambtenaren op andere, niet-openbare plekken plannen om de `illegale migranten' uit Kosovo tegen te houden. Het Schengen-voorstel is een fraai staaltje van taalgoochelarij. De Schengen Taskforce richt zich op `migratiestromen die een sterke illegale immigratie met zich mee kunnen brengen.' De hamvraag daarbij is natuurlijk: hoe wordt in de alledaagse praktijk van de grenscontroles, pre-boarding checks, de bestrijding van mensensmokkel en de visumverlening, de grens getrokken tussen legale en illegale migranten, als mensen bij voorbaat de toegang tot asielprocedures wordt ontzegd? Wie het weet, mag het zeggen.