Van uitsluiting naar differentiatie

Vlak voor de zomer kwam de regering eindelijk met een antwoord op de honderden vragen, die in de Vaste Kamercommissie voor Justitie waren gesteld naar aanleiding van het wetsvoorstel Koppelingswet.
Tegelijkertijd kwam het kabinet met een Nota van Wijzigingen en een Toelichting daarop.
Hier een overzicht van de belangrijkste punten.

In het nieuwe voorstel wordt opnieuw duidelijk dat de Koppelingswet niet alleen bedoeld is om illegalen uit te sluiten van voorzieningen, maar om gedifferentieerd voorzieningen te koppelen aan de verblijfsstatus van buitenlanders. In het nieuwe voorstel is alleen een omkeertruc toegepast. Stond er eerst dat alleen 'onvoorwaardelijk toegelatenen' (art. 1b, onder 1) toegang hadden tot voorzieningen, nu staat er dat alleen 'niet-rechtmatig verblijvenden' (iedereen die niet onder 1b valt) uitgesloten worden. Daarmee zouden alleen 'echte illegalen' worden uitgesloten. De truc is echter dat de differentiatie geregeld wordt in de zogeheten 'materiewetten': dus in de WW, de Bijstandswet, etc.. En de meeste van die uitsluitingen blijven ook in het gewijzigde voorstel gelijk aan de oude omschrijving: dat alleen vreemdelingen art 1b, onder 1 (de onvoorwaardelijk toegelatenen) recht houden. Het nieuwe koppelingsartikel is nu opgesplitst in art. 8b en art. 8c. In de nota naar aanleiding van het eindverslag wordt uitgelegd dat de oorspronkelijke ('positieve') formulering van art 8b nogal wat kritiek oogstte waardoor de beoogde doelstelling, het kunnen differentiëren van toekenning van voorzieningen naar verblijfsstatus, niet duidelijk genoeg overkwam.
In het nieuwe art. 8b wordt expliciet geregeld dat iemand die niet onder art. 1b Vw valt (de zogenaamde echte illegalen dus) geen aanspraak kan maken op 'verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan'.
In verband met de kritiek op de uitvoerbaarheid is er een kleine verandering gemaakt in vergelijking met het oude voorstel: de algemene uitsluiting geldt voor verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen. Voor ontheffingen of vergunningen gaat een ander systeem gelden. 'De relevantie van de verblijfstoets' zou bekeken moeten worden in het kader van het ge‹ntegreerde vreemdelingenbeleid. Bijvoorbeeld niet bij visvergunning, parkeervergunning of museumjaarkaart, wel bij rijbewijs, huisvestingsvergunning of werkvergunning. Wettelijk wordt de mogelijkheid geopend bij wet of algemene maatregel van bestuur vergunningen of ontheffingen aan te wijzen. Na aanname van deze wet kan dat dus zonder toetsing door het parlement. Het nieuwe art. 8c is ingevoegd om de differentiatie toe te kunnen passen.
Er komen drie categorieën:
- mensen die overal recht op hebben, art. 1b lid 1
- mensen die recht hebben op regeling vvtv (voorwaardelijke vergunning tot verblijf) of coa (centrale opvang asielzoekers), art. 1 lid 2 en 3
- mensen die alleen recht hebben als het uitdrukkelijk geregeld is in 'materiewetten': art. 1 lid 4 en 5
In de toelichting wordt nog eens herhaald dat het uitgangspunt blijft dat 'vreemdelingen met een onvoorwaardelijk verblijfsrecht meer aanspraken kunnen doen gelden dan vreemdelingen met een voorwaardelijk verblijfsrecht'. Voor de laatsten gelden aparte regelingen (vvtv en coa). In een andere nota over de statussen (TK 19637 nr. 178) is vastgelegd dat 'sneller' zal worden overgegaan tot het afgeven van een vvtv. Grote groepen vreemdelingen die beleidsmatig niet verwijderbaar zijn en geen verblijfsstatus hebben zullen dan niet meer voorkomen, zo wordt gesuggereerd.
Daarnaast beweert de regering dat ook het aantal gedoogde mensen dat hier een beslissing op de aanvraag van een verblijfsvergunning afwacht zal afnemen door een sluitende regeling 'machtiging tot voorlopig verblijf' (mvv, ingevoerd met de herziene vreemdelingenwet, maar door uitspraken van verschillende rechtbanken feitelijk afgeschaft). Het CDA heeft hiertoe een wetsvoorstel ingediend, waarvan echter de vraag is of en op welke termijn het behandeld zal worden.

Onderwijs, Gezondheidszorg

Een aantal lichte wijzigingen in de Koppelingswet is niet meer dan een lippendienst. Zij hebben geen financi‰le consequenties, en worden anders wel geregeld in andere wetgeving. Zo heeft de oprekking van het toelaten tot preventieve gezondheidszorg, zoals inentingen en kraamzorg, geen enkele inhoud als daar financieel niets voor geregeld is. Ook het verhogen van de leeftijd waarop scholieren moeten voldoen aan een verblijfstoets naar 18 jaar is een wassen neus. Tegelijkertijd wordt namelijk het sofinummer in het onderwijs ingevoerd vanaf de leeftijd van 3,5 jaar. 'Illegale' kinderen krijgen dan een apart onderwijsnummer, dat via artikel 48 van de vreemdelingenwet weer gekoppeld kan worden aan de vreemdelingendienst.

Controle

VAS-GBA, uitvoeringsorganen, identificatieplicht
Uit het gewijzigde koppelingswetvoorstel blijkt dat de controle op de verblijfsstatussen anders geregeld wordt dan in de voorlichting altijd wordt beweerd. Het wetsvoorstel heeft qua uitvoering toch weer meer het karakter gekregen van de pasjeswet uit de jaren tachtig.
Belangrijke wijziging is dat alle vreemdelingen in het bezit moeten zijn van een 'document of schriftelijke verklaring, waaruit hun rechtmatig verblijf blijkt'. Dit geldt nu ook al, alleen moet in de toekomst bij het gebruik van voorzieningen inzage in dit document gegeven worden, en 'desgevraagd legt de vreemdeling op aanvraag een kopie over bij de aanvraag'.
De identificatieplicht speelt in de controle dus een grotere rol dan in eerste instantie werd toegegeven. In drie wetten, Ziekenfondswet, Wet toegang ziektekostenverzekeringen en AWBZ is in de Koppelingswet een identificatieplicht geregeld.
In de Nota van Toelichting wordt expliciet gesteld dat de controle in de GBA alleen nodig is om de recente verblijfsstatus te controleren.
Praktisch zou het er zo uit moeten zien:
Vreemdeling meldt zich bij GBA en schrijft zich in. GBA doet spontane melding naar VAS, dat door Binnenlandse Zaken geautoriseerd is om persoonsgegevens uit de GBA over te nemen. Omgekeerd neemt de GBA uit het VAS de verblijfsstatus over. In deze uitwisseling zitten verschillende wettelijke beperkingen, zodat al enigszins verwarring kan ontstaan. Deze gegevens worden nl. niet overgenomen. Het VAS kan bijvoorbeeld de nationaliteit opnemen op basis van persoonlijke verklaring van vreemdeling, terwijl de GBA een wettelijk stelsel van brondocumenten hanteert. In het VAS staat dan wel de nationaliteit vermeld, in de GBA niet. Na een melding uit de GBA zoekt het VAS op of betrokkene al geregistreerd staat. Zo ja, dan gaat automatisch de verblijfsstatus naar de GBA. Er is een soort conversietabel gemaakt die de veelheid aan statussen vertaalt naar de tien statussen die de GBA kent. Deze tabel is ontwikkeld door het Koppelingsburo VAS-GBA. Voor de intake van vreemdelingen is een landelijke procedure ontwikkeld, vergelijkbaar met het immigratieloket in Amsterdam.
De uitvoeringsorganen doen dus hun controle eerst op papier en dan in de computer. 'Voorzover geautoriseerd krachtens de Wet GBA, krijgen zij de aantekening over de verblijfsstatus verstrekt'. In sommige gevallen zal een uitvoeringsorgaan andere of specifiekere verblijfsrechtelijke informatie nodig hebben, dan kan zij rechtstreeks contact opnemen met de vreemdelingendienst.

Overbodig en racistisch

De Koppelingswet blijft ook met de kleine wijzigingen volkomen buiten proporties. Ten eerste wordt er een controlemechanisme in leven geroepen dat alle lagen van de samenleving doorspekt met het idee dat er 'iets mis' is met (illegale) buitenlanders. Illegaal tussen haakjes omdat de grens tussen legaal en illegaal tegenwoordig minimaal is. Door de strenge eisen balanceren veel mensen op een onduidelijke grens van toelating of uitzetting. Doordat op zoveel plekken alle buitenlanders gecontroleerd moeten gaan worden kweekt het kabinet een overdreven en misplaatste verklikkersmentaliteit. In een tijd waarin racisme gemakkelijk kan overgaan tot uitsluiting of geweld is zulke wetgeving op z'n minst twijfelachtig.
Als er nu niet ingegrepen wordt in het in opbouw zijnde controle- apparaat zal Nederland binnen een aantal jaren het toneel zijn van grootscheepse, maar verborgen razzia's. De 800 extra agenten, die de afgelopen twee jaar bijna volledig in beslag zijn genomen door het op orde brengen van de bestanden van de vreemdelingendiensten en het bevolkingsregister, zullen met die gegevens in de hand stad en land afreizen op zoek naar illegalen. Hoe dat er uit gaat zien hebben mensen in Nijmegen al ervaren. Al een aantal maanden oefent de vreemdelingenpolitie aan de hand van de gekoppelde bestanden intensief toezicht uit. Vier tot vijf huisbezoeken per dag worden afgelegd. Ook van Nederlanders die in Nederland geboren zijn worden de gegevens nagetrokken.
Het psychologisch effect op ambtenaren die de mogelijkheden van allerlei koppelingen onder ogen krijgen, blijkt verbazingwekkend. In de Amsterdamse Staatsliedenbuurt struinden ambtenaren van de sociale dienst, de vreemdelingenpolitie, buro huisvesting en de gemeente hele straten af. Vooraf waren hun bestanden gekoppeld en met 10 tot 15% van de gegevens zou iets aan de hand zijn. De bewoners zelf ontkwamen niet aan de indruk dat de actie vooral op touw was gezet om illegale buitenlanders op te sporen.
Het tweede grote bezwaar tegen de wet blijft dat hij absoluut niet in verhouding staat tot het beoogde doel. Het koppelen is steeds meer het doel dan het middel geworden. De fraude, die blijkt mee te vallen (zelfs met gebruik van Ziekenfondskaarten door derden), criminaliteit is er eigenlijk niet (zie bijvoorbeeld het onderzoek naar criminaliteit onder illegalen in Rotterdam) en illegalen blijken eigenlijk nog steeds vooral te fungeren als goedkoop arbeidsleger om de Nederlandse kassen en horeca in stand te houden.
In dit opzicht is de Koppelingswet misschien het best te vergelijken met het Haagse politie-optreden tegen de studentendemonstratie in 1993. Alleen omdat er bij de gezagsdragers destijds een gefixeerd idee bestond over een groep 'autonomen' binnen de demonstratie werd er ongekend hard opgetreden tegen iedereen. Een paar jaar en onderzoeken verder heeft de Haagse politie haar beleid ten aanzien van grootschalige demonstraties flink aangepast. De Koppelingswet is te ingrijpend om daar mee te wachten. Het bijzondere bij de Koppelingswet is dat het kabinet ook zelf ongegeneerd toegeeft dat de wet eigenlijk niet nodig is. In de Nota van Toelichting wordt keer op keer in de beantwoording van vragen van Tweede Kamerleden gesteld dat er geen sprake is van fraude of overdadig gebruik van voorzieningen door illegale buitenlanders. Uiteindelijk reduceert het kabinet de wet daarmee tot controle‹nstrument voor alle buitenlanders.
Paul Minderhoud, rechtssocioloog te Nijmegen, verwijst in een notitie over de Koppelingswet naar de gevolgen van 'proposition 187' in de Amerikaanse staat Californi‰. Ook in deze wet worden illegalen uitgesloten van alle voorzieningen, inclusief onderwijs en medische zorg. Ervaringen daar geven een indicatie van wat ook hier de gevolgen van de Koppelingswet kunnen zijn: een kindje van acht overleed, omdat de ouders geen medische zorg durfden in te schakelen; medewerkers van priv‚-ondernemingen blijken zelf als controleurs op te gaan treden en vragen klanten naar verblijfsvergunningen; een apotheker weigerde een recept uit te schrijven voor iemand, die hij ervan 'verdacht' illegaal te zijn; een hoteleigenaar belde de politie toen een VS-staatsburger weigerde verblijfspapieren te laten zien. De 'proposition 187' blijkt vijandigheid en discriminatie jegens migranten te legitimeren en onder migranten grote angst te zaaien. Iets wat we Nederland toch niet zouden willen. Tweedeling in behandeling en in toekenning van voorzieningen wordt met de aanname van de Koppelingswet definitief een feit. Voor buitenlanders wordt het gebruik van voorzieningen door de differentiatie een gunst in plaats een recht. Categoriale indeling op basis van verblijfsrecht en het cre‰ren van een verklikkersmentaliteit drukken hiermee als dreigend apartheidssysteem op de Nederlandse wetgeving.