mei 1998

Het bedreigde continent

De Europese regeringen vinden dat er teveel vluchtelingen arriveren. Dat komt niet door het voortduren van (burger)oorlogen, onderdrukking, armoede en geweld. Nee, het ligt aan mensensmokkelaars, pardon, criminele mensensmokkelaars. De Europese politiediensten stropen de mouwen op.

In mensensmokkel gaat inmiddels meer geld om dan in de internationale drugshandel' verkondigde mevrouw van der Molen, de officier van justitie die mensensmokkel in haar portefeuille heeft, vorig jaar in de Volkskrant. Harde cijfers kon ze helaas niet overleggen, maar dat stond haar stellige overtuiging niet in de weg. `Zolang het niet onderzocht is, acht ik alles denkbaar.' (1) Eerder dat jaar ventileerde Jürgen Storbeck, de directeur van Europol, dezelfde mening. Ook hij moest echter de tastbare bewijzen schuldig blijven.

Gecreëerde markt

De bestrijding van mensensmokkel, zoveel is duidelijk, staat weer eens in het brandpunt van de Europese politiek. Wie mensensmokkel zegt, zegt eigenlijk ongewenste migratie. Ontdaan van alle bezorgde danwel verontwaardigde uitspraken over de schandalige uitbuitingspraktijken van het smokkelgilde, blijkt de ophef over het fenomeen mensensmokkel vooral gelegen in de ondermijnende effecten ervan op het migratiebeleid van de Europese lidstaten.
Tal van juridische en praktische obstakels - visumplicht, pre-boarding checks, veilige derde landen - zijn opgeworpen om te voorkomen dat vluchtelingen erin slagen Europa te bereiken. Maar ook in vluchtelingenland blijkt het leven sterker dan de leer. Vluchtelingen kunnen tal van goede redenen hebben om de regels en de praktijk van het Europese vluchtelingenbeleid te omzeilen. Als je paspoort is ingenomen door de autoriteiten wordt het lastig het vliegtuig in te stappen. Of het is domweg te gevaarlijk met een eigen paspoort te reizen. Mensen die hals over kop moeten vluchten, stoppen over het algemeen niet eerst bij het consulaat om een visum aan te vragen. De gang naar het consulaat kan sowieso al een veiligheidsrisico zijn, net zo als een reis vanaf goed bewaakte vliegvelden.
Ook de verscherping van het asielbeleid heeft zijn effect niet gemist. Naarmate de kans op asiel kleiner wordt, grijpen mensen naar andere manieren om toch een veilig heenkomen te zoeken. Gebruik maken van valse papieren, of het laten verdwijnen van papieren, kan noodzakelijk zijn om te voorkomen dat je linea recta wordt teruggestuurd naar het land dat je bent ontvlucht. Soms proberen vluchtelingen niet eens de officiële weg meer en wagen rechtsstreeks de gok van een illegaal bestaan in Europa.
Daarnaast zorgde de invoering van het 'one change only' systeem (2) er voor, dat het steeds belangrijker werd in welk land asiel wordt aangevraagd. Tussen het inhoudelijke asielbeleid van de Europese Lidstaten bestaan immers grote verschillen. Het is dan niet meer dan logisch dat asiel wordt aangevraagd in het land waar de grootste kans op bescherming bestaat, of dat nu de systematiek van het Europese asielbeleid ondergraaft of niet.
In het gat dat aldus ontstond tussen het officiële, restrictieve asielbeleid van Europa en de alledaagse realiteit van vluchtelingen, sprongen de mensensmokkelaars. Om alle juridische en praktische obstakels die het Fort Europa produceerde te omzeilen, werd een beroep op professionele hulp van steeds groter belang. De Europese staten cre‰erden, kortom, zelf de markt van illegale reisbemiddelaars, die ze vervolgens te vuur en te zwaard proberen te bestrijden.

Sanitaire gordel

Een wapen in de strijd tegen ongewenste migratie is een intensieve controle van de Europese buitengrenzen. De offici‰le, in verdragen vastgelegde doelstelling is dat elke vreemdeling die voet op Europese bodem zet wordt gecontroleerd en geregistreerd. Gezien de lange buitengrenzen mag dat gerust een ambitieuze doelstelling genoemd worden. Met de val van de Muur kreeg de bewaking van de Europese buitengrenzen er bovendien een extra dimensie bij.
Plotsklaps zagen de Europese landen zich geconfronteerd met een onbeschermde Oost-grens, waar tot voor kort gestaalde VOPO's (Oostduitse Volkspolizei) elke illusie over vlucht danwel migratie naar het Westen vakkundig om zeep hielpen. Hoe voorkomen we dat Europa onder de voet wordt gelopen door horden straatarme sloebers uit het voormalig Oostblok, was de vraag die in de beleidscircuits rondzoemde. In apocalyptisch getoonzette analyses werd gesproken van maar liefst tien miljoen Russische staatsburgers die op het punt stonden de koffers te pakken voor een enkele reis Europa.
De contouren van het Westerse antwoord op het explosieve mengsel van de economische, sociale en politieke instabiliteit in Midden- en Oost-Europa werden in allerijl geschetst. De bewaking van de Oostelijke buitengrenzen van Europa werd drastisch opgevoerd, terwijl de landen van Midden- en Oost-Europa tot 'veilige landen' werden gebombardeerd. Zo werd een cordon sanitaire rond Europa gelegd, dat als buffer fungeert tegen vluchtelingen die via het Oosten proberen West-Europa te bereiken. Op langere termijn is voorzien in de integratie van een aantal landen in de Europese Unie. Hun buitengrenzen worden dan de Europese buitengrenzen, en de aangrenzende landen worden de nieuwe bufferstaten. De nieuwe Lidstaten van de Europese Unie moeten in de tussentijd hetzelfde migratieregiem invoeren dat in de Europese Unie geldt.
De landen van de EU vonden het asiel- en grensbewakingsregiem van hun oosterburen daarmee een zaak die hen rechtsstreeks aanging. Zoals de Duitse minister van Binnenlandse Zaken Kanther het formuleerde: "Tot de ineenstorting van de Sovjet-Unie droegen de Poolse oosterburen zelf zorg voor de bewaking van hun grenzen. Tegenwoordig is die macht niet meer aanwezig. Iedereen die illegaal hun grenzen overschrijdt zal op een dag zijn weg vinden naar het grondgebied van de Europese Unie - tenzij ze worden gestopt bij de Europese buitengrenzen." Hij omschreef de Pools-Oekraïense grens als een "criminele geografische zone." (3)

Informele structuren

Het ontbreken van politieke structuren om dit beleid vorm te geven vormde echter een probleem. Bovendien hadden de landen van Midden- en Oost-Europa wel dringender zaken aan hun hoofd dan de West-Europese fixatie op migratiepolitiek. Vooral Duitsland probeerde daarom in eerste instantie met bilaterale overeenkomsten de ergste nood te ledigen. In een paar jaar tijd pompte Duitsland bijvoorbeeld zo'n tweehonderd miljoen gulden in Polen om een effectieve grensbewaking uit de grond te stampen.
Een informeel forum om de migratiepolitiek in het nieuwe Europa vorm te geven werd in het leven geroepen met het Boedapest-proces. De nadruk lag op de bestrijding van 'illegale' immigratie, een term die in het bespelen van de publieke opinie wat beter bekt dan 'ongewenste' migratie. Een conferentie in oktober 1991 in Berlijn was de eerste in een lange reeks waarin de regeringen van 36 Europese landen maatregelen bespraken om illegale immigratie van en door Midden- en Oost-Europa de kop in te drukken. Er werden zeven prioriteiten gesteld: harmonisering van de wetgeving tegen mensensmokkel, scherpere controle voor, op en achter de grenzen, afsluiten van terug- en overnameovereenkomsten; betere informatie-uitwisseling, praktische en financiële hulp aan de Oost-Europese landen, onderzoek naar de verbanden tussen mensensmokkel en georganiseerde criminaliteit, en toekomstige samenwerking.
Voor de praktische uitvoering van de maatregelen werden vele bilaterale overeenkomsten afgesloten. Zo ondertekende Nederland een Memorandum of Understanding met Tsjechië. Daarin besloten de twee landen tot reguliere uitwisseling van informatie over de authenticiteit van reisdocumenten, mensensmokkelaars en smokkelroutes. Tsjechische grensbeambten worden door Nederland opgeleid en getraind en kregen twee Edison-computers cadeau. (4)
Daarnaast is een belangrijke rol weggelegd voor de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM). Deze non-gouvernementele organisatie heeft een dikke vinger in de pap als het gaat om de vormgeving van de immigratiepolitiek in Midden- en Oost-Europa. Naast repatri‰ringsprojecten - een soort softe deportaties - adviseert het de regeringen over de invoering van het Westerse migratieregiem, organiseert het internationale conferenties over illegale migratie en implementeert het praktische maatregelen. In 1993 lanceerde de IOM bijvoorbeeld het Nordic Border Management Program, dat erop gericht is migratie via de 'Baltische Route' beentje te lichten.
Door de vele studies die de IOM uitvoert naar illegale migratie wordt het gezien als d‚ expert op het gebied van illegale migratie en mensensmokkel. De IOM is nauw betrokken bij de informatie-uitwisseling tussen de officiële instanties van de Europese Unie en omschrijft zichzelf als 'katalysator' in het web van de vele formele en informele organisaties die zich gezamenlijk op het fenomeen van illegale migratie hebben gestort.
Hoewel de preciese invloed van fora als de Boedapest-groep en organisaties als de IOM moeilijk is vast te stellen, lijkt het belang vooral te liggen in het informele karakter van de ontmoetingen en het grote aantal betrokken landen. De voortdurend herhaalde oplossingen om illegale migratie tegen te gaan zijn sluipenderwijze het mantra geworden waarmee beleidsmakers de Europese migratiepolitiek belijden. Tijdens de laatste bijeenkomst van de Boedapest-groep, 14 en 15 oktober 1997 in Praag, noemden de regeringsleiders het zelf lovend een "informeel, flexibel en efficiënt mechanisme om de samenwerking tussen de staten te versterken in een pan-Europese context (...). Het is een uitgebalanceerd trefpunt voor vertegenwoordigers van de Europese Unie, de Schengen-groep, de geassocieerde staten en een aanzienlijk aantal andere staten." (5)

Formele structuren

In de loop der jaren ontstonden er ook geformaliseerde structuren waarin het asiel- en migratiebeleid ter sprake kwam. Met de zogenaamde 'geassocieerde landen' (6) - de landen die op de nominatie staan toe te treden tot de Europese Unie - wordt een 'gestructureerde dialoog' over het asiel- en migratiebeleid gehouden. Net zoals de uitgebreide Brusselse regelgeving op het gebied van de Interne Markt moet worden ingevoerd, wordt de aspirantleden de maat genomen waar het de migratiepolitiek betreft. Als de aspirantleden officieel toetreden tot de Europese Unie, moeten ze het Europese asielbeleid, zoals dat vorm heeft gekregen in de EU en Schengen, minitieus overnemen.
Binnen de Europese politie- en justitiestructuren is de 'georganiseerde criminaliteit' gaandeweg de ideologische straalmotor geworden waarmee de samenwerking wordt aangedreven. In dat vertoog kwam steeds meer de nadruk te liggen op illegale migratie en mensensmokkel als één van de core-business van de georganiseerde criminaliteit. De bestrijding van mensensmokkel werd dan ook in de sfeer van de bestrijding van georganiseerde criminaliteit getrokken. Waar eerst de komst van een vage, amorfe massa arme sloebers uit Oost-Europa en Rusland als dreigingsbeeld werd gehanteerd, komt illegale migratie nu via de verbindende schakel van de mensensmokkelaars als georganiseerde criminaliteit naar boven drijven, waartegen alleen heuse crime-fighters nog enige soelaas kunnen bieden.
De taal waarin werd gesproken kreeg dan ook grimmiger trekken. Het Centrum voor Informatie, Beraad en Gegevensuitwisseling inzake Grensbewaking en Migratie (CIREFI) waarin de migratiepolitiek van de geassocieerde landen onder het vergrootglas wordt gelegd, trok als eerste conclusie dat "de oprichting van gespecialiseerde structuren voor de bestrijding van illegale immigratie van fundamenteel belang is en een absolute noodzaak" (7). De Duitse delegatie had wel een idee welke structuur daarvoor het meest geschikt was. Zij deed het voorstel om een gezamenlijk 'clearing house' van de Europese Unie en de geassocieerde landen op te zetten "voor het vergaren van en evalueren van informatie en als strategisch orgaan waarin de krachtlijnen van een effectief bestrijdingsbeleid periodiek besproken en onderling afgestemd worden." (8) Immers: "Voor haar eigen veiligheid heeft de EU een systeem nodig dat regelmatig tenminste ook de Midden- en Oost-Europese landen omvat als voornaamste landen van herkomst en doorreis van migranten." En wat is daar beter geschikt voor dan Duitslands love-baby Europol? Nogmaals de Duitse delegatie: "Voor alles is het belangrijk inzicht te krijgen in de criminele activiteiten van de in Europa grensoverschrijdend opererende bendes mensensmokkelaars die meestal de illegale immigratie het eerst op gang brengen en waarvan de eliminatie dan ook tot een drastische indijking van de illegale immigratie belooft te leiden. Als een specifiek Europees instrument dringt Europol zich op." (9)
Uit het jaarverslag van de EDU - de voorloper van Europol - blijkt dat in 1996 de EDU 167 keer werd ingeschakeld om te assisteren in onderzoeken naar illegale migratienetwerken. (10)

Uitbreiding Schengen

Terwijl de Europese landen druk doende waren de Oostgrenzen van Europa te verstevigen, diende er zich een nieuw probleem aan, dit keer in het zuiden. Met de inwerkingstelling van het Verdrag van Schengen voor Griekenland en Italië in oktober 1997 verschoven de buitengrenzen van het Schengen-gebied naar deze landen. Uit rapporten van de Bezoekcommissie Buitengrenzen van Schengen was al vast komen te staan dat de grenzen van Griekenland en Italië een gatenkaas waren; reden waarom Nederland en Duitsland de inwerkingstelling voortdurend trachten te traineren.
Deze succesvolle strategie ging echter roemloos ten onder tijdens de Europese Top in Amsterdam. In ruil voor steun aan het Verdrag van Amsterdam, eisten en kregen Italië en Griekenland hun toetreding tot Schengen. Daarmee werd het Duits-Nederlandse schrikbeeld werkelijkheid: via de 'zachte onderbuik' van Europa zouden migranten en vluchtelingen ongezien Europa kunnen binnenglippen en niet gehinderd door binnengrenscontroles het Schengen-gebied kunnen doorkruisen. Naast de komst van illegale migranten vreesden Nederland en Duitsland vooral de komst van vluchtelingen.
De Nederlandse regering had inmiddels berekend dat van het aantal asielzoekers dat Nederland in procedure neemt zo'n zestig procent eigenlijk tot de verantwoordelijkheid van andere Schengen-staten behoort (11). Vanwege de ingewikkelde bewijslast kwam dat er niet van, waardoor de Schengen-architectuur, die er op ingericht is dat asielzoekers de verantwoordelijkheid zijn van het eerste land waar ze binnenkomen, in haar voegen kraakte. De komst van een paar duizend Koerdische vluchtelingen naar Italië werd vakkundig aangegrepen om een aantal zaken die al jarenlang vastzaten in het Europese asielbeleid, alsnog vlot te trekken. De zwarte piet werd keurig bij de mensensmokkelaars gelegd, als degenen die uit verwerpelijk financieel winstbejag de zorgvuldig ontworpen, strenge doch humane Europese migratieregels tot papieren tijgers maakten.
De toon in de publieke opinie werd in oktober vorig jaar door Minister Sorgdrager gezet. Na afloop van een vergadering van de Europese Justitie-ministers, waar Nederland en Duitsland het probleem op de agenda hadden gezet, verklaarde ze onomwonden dat steeds meer "criminele leden van maffia-achtige organisaties als asielzoeker Europa proberen binnen te komen" (12). Een dag later zwakte de bewindsvrouw haar woorden iets af. Onder de Koerdische asielzoekers zaten niet perse meer criminelen, zei ze. "Wel is het zo dat steeds meer vreemdelingen komen om werkzaam te zijn in criminele organisaties op het gebied van mensensmokkel, die vaak gelieerd zijn aan drugslijnen" (13). Daarmee was een prachtig amalgaam gesmeed van drugs, criminelen, mensensmokkelaars en vluchtelingen. De verwarring werd nog verder vergroot toen Sorgdrager in een indrukwekkend staaltje van woorddronken logica stelde dat haar uitspraken juist bedoeld waren om begri p te kweken voor vluchtelingen. "Ik ben bang dat de Nederlander op een gegeven moment niet meer bereid is vluchtelingen te ontvangen, terwijl hij nu daartoe zeer bereid is." (14)

Nieuwe voorstellen

Op Nederlands initiatief werd een multidisciplinaire werkgroep samengesteld om concrete maatregelen voor te bereiden. De groep bestond uit de werkgroep Migratie, aangevuld met deskundigen op het gebied van asiel, deskundigen van de tweede pijler (de defensie- en buitenlandse zaken-tak van de EU) en Europol-deskundigen op het gebied van mensensmokkel. De voorstellen richten zicht op ruwweg drie terreinen. Het eerste is het versterken van de buitengrenzen van Europa door een scherpere bewaking, wederzijdse technische steun, betere training van ambassadepersoneel en personeel van vervoersmaatschappijen, strengere visum-verlening en betere informatie-uitwisseling. Hierbinnen valt ook de strijd tegen mensensmokkel, waar Europol een sleutelrol in gaat spelen. Europol gaat tactische inlichtingen uitwisselen over de betrokkenheid van de georganiseerde misdaad bij mensensmokkel en maakt een 'hoogwaardige strategische analyse'. De Turkse politie is uitgenodig om bij te schuiven aan de tafel waar de Europese autoriteiten hun plannen smeden om mensensmokkelaars aan te pakken. Het tweede terrein omvat maatregelen die de uitvoering van het Verdrag van Dublin (15) moeten verbeteren. Voorgesteld is om - in afwachting van de invoering van Eurodac (16) - vast onderling vingerafdrukken uit te wisselen. Eurodac zou tevens uitgebreid moeten worden tot databank voor illegalen waarvan voortaan ook stelselmatig de vingerafdrukken moeten worden genomen. Bekeken wordt nog of die vingerafdrukken ook gebruikt kunnen worden om verwijderingen te vergemakkelijken. De landen van Midden- en Oost-Europa worden via 'parallel-akkoorden' betrokken bij Dublin. Ook worden de lidstaten opgeroepen om ongedocumenteerde vluchtelingen in versnelde procedures af te wijzen.
Tenslotte wordt nagegaan in hoeverre er in Turkije en Noord-Irak 'veilige gebieden' zijn en waar de Koerdische vluchtelingen opgevangen zouden kunnen worden door de UNHCR. Betere samenwerking tussen de Turkse en Europese autoriteiten moet er voor zorgen dat Koerdische vluchtelingen niet meer vanuit Turkije naar Europa kunnen reizen. Voor hetzelfde doel moet een terugname-overeenkomst worden gesloten tussen de Europese Unie en Turkije, om de terugkeer van Koerden die toch Europa hebben weten te bereiken soepeltjes te laten verlopen.
De voorstellen werden uiteindelijk keurig netjes op een rijtje gezet en voorgelegd aan de ministers van Justitie, die het op 28 januari aannamen als een 46 punten tellend actie-programma. (17)

Migratie-preventie

Ook in Schengen-verband deden Duitsland en Nederland verwoede pogingen om de teugels strakker aan te halen. In een brief van 19 november zegde Patijn zijn Schengen-collega's de wacht aan. "Voorlopig onderzoek wijst uit dat in vele gevallen asielzoekers door (criminele) organisaties vanuit ondermeer Turkije en Oost-Europa tegen betaling het Schengengebied worden binnengebracht en voorts doorreizen danwel vervoerd worden naar Nederland. Onder deze snelle toename dreigt de opvangcapaciteit voor asielzoekers in Nederland te bezwijken. De huidige stijging van de aantallen asielzoekers en illegale immigranten duidt erop dat ondanks grote inspanningen de controle aan de Schengen-buitengrenzen niet adequaat is. Dit is voor Nederland niet aanvaardbaar." (18)
Het pakketje voorgestelde en op 15 december aangenomen maatregelen leest als een exacte kopie van de EU-plannen. De grenscontroles moeten worden versterkt, (lucht)havens moeten beter bewaakt, pre-boarding checks moeten worden uitgebreid tot veerboten, informatie over smokkelroutes en -methoden wordt verbeterd en de praktische samenwerking tussen politie en grensbewaking moet worden verbeterd. Daarnaast moeten van illegalen vingerafdrukken worden genomen, bewaard en uitgewisseld en illegalen moeten worden opgesloten tot hun verwijdering. Om de verwijderingen te vergemakkelijken moeten er overname-overeenkomsten worden gesloten met de belangrijkste transit-landen: Turkije, Tsjechië, Slowakije, Hongarije en Slovenië. (19)
Een Task-force bestaande uit België, Duitsland, Oostenrijk, Nederland, Italië, Frankrijk en Griekenland gaat op de uitvoering van de concrete maatregelen toezien. Op een eerste bijeenkomst van de Task-force op 13 en 14 januari werd prioriteit gegeven aan de informatie-uitwisseling en praktische samenwerking tussen politie en grensbewaking en tussen de in derde landen gestationeerde liaison-officieren. De concrete maatregelen worden uitgevoerd in het 'pilot-project illegale migratie'.
Dit project was al begin 1997 op touw gezet. Om "vertrouwenwekkende maatregelen met betrekking tot de buitengrenscontroles" te concretiseren werken de Schengen-werkgroepen 'Grenzen' en 'Politie en Veiligheid' samen in dit pilot-project. De doelstelling van het project is "het versterken van de politiële samenwerking op dit gebied, een bijdrage leveren tot de preventie en repressie van de illegale migratiestromen en, in het bijzonder, van de activiteiten van netwerken en internationale organisaties die deze stromen uit winstbejag bevorderen, alsmede het bevorderen van de informatie-uitwisseling tussen de bevoegde politiële diensten". Het pilot-project moet worden uitgebouwd tot een brede en permanente samenwerkingsstructuur. (20)
Over de rug van een paar duizend Koerdische vluchtelingen en onder aanroeping van het spook van de mensensmokkelaars dat door Europa waart, is in luttele maanden het vluchtelingenbeleid flink aangescherpt. Het Schengenbesluit om illegalen te detineren tot hun uitzetting wordt momenteel in Nederland vertaald in een aanpassing van artikel 7a van de Vreemdelingenwetgeving. De kabinetsplannen om ongedocumenteerde vluchtelingen in verkorte procedure af te wijzen, tenzij ze aannemelijk kunnen maken waarom ze geen papieren hebben, komt overeen met de aanbevelingen van het actieplan van de Europese Justitie-ministers. Nederland is ook sterk voorstander het plan Eurodac uit te breiden tot databank voor illegalen. Voor versterking van de Nederlandse buitengrenzen en van het Mobiel Toezicht Vreemdelingen is dertig miljoen extra uitgetrokken. Op Europees niveau heeft de praktische samenwerking tussen politiediensten en grensbewaking weer een stevige duw in de rug gekregen, met Europol als stralend middelpunt. Samenwerking, waarop nog steeds geen democratische of juridische controle bestaat. Binnen die samenwerking hebben nu ook inlichtingen- en veiligheidsdiensten hun plekje veroverd.
Daarbij is het saillant dat ook het Turkse veiligheidsapparaat is opgenomen in de keten die Fort Europa moet verdedigen tegen ongewenste vreemdelingen. De Turkse staat van dienst op het gebied van de mensenrechten is bedroevend, maar het doel heiligt blijkbaar ook deze middelen. De Turkse autoriteiten hebben al laten weten dat wat hun betreft mensensmokkel een ordinaire PKK-activiteit is, dus dat belooft een verheffende samenwerking te worden.
Deze samenwerking komt op een moment dat minister Sorgdrager in de Kamer moest erkennen dat Europol ook weleens met informatie aan de slag zou kunnen gaan die rechtsstreeks uit de martelkamers van bevriende politie- of inlichtingendiensten afkomstig is. Niets aan te doen, hield ze de Kamer voor, je wilt samenwerken of je wilt het niet. Maar ze beloofde nog eens aan te dringen dat nimmer bekentenissen worden gebruikt van verdachten die duidelijk zijn gemarteld. Hoe dit boeiende onderscheid in de praktijk moet worden geregeld liet ze wijselijk in het midden. (21)

'Veilige' regio's

De stappen die de afgelopen maanden in Europees verband zijn gezet brengen het gewenste migratiemodel weer wat dichterbij. Het geheel van maatregelen dat ingezet wordt om de oostgrenzen te dichten voor vluchtelingen en hun reisagenten, verplaatst het vluchtelingenvraagstuk steeds verder weg van het kern-Europa. Vluchtelingen lopen vast in Rusland, Bulgarije, de Oekraïne of eindigen weer in deze landen als ze via het stelsel van 'veilige landen' en terugname-overeenkomsten uit de kern naar de periferie worden afgeschoven. In hoeverre deze landen, die in sociaal-economische malaise verkeren en waar nauwelijks structuren bestaan voor de opvang van vluchtelingen en de beoordeling van asielaanvragen, in staat zijn bescherming te bieden, zal de Europese landen een zorg zijn.
In rapporten van Amnesty International en de UNHCR worden bijvoorbeeld harde noten gekraakt over de situatie in Bulgarije. Het land heeft het Verdrag van Genève ondertekend, maar kent geen asielwetgeving, geen opvangvoorzieningen, geen rechtshulp. Vluchtelingen worden vaak bij de grens geweerd zonder kans te krijgen een asielverzoek in te dienen. Vluchtelingen die vanuit Duitsland naar het 'veilige land' Bulgarije worden gedeporteerd, worden vaak onmiddelijk doorgedeporteerd. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel 'veilige landen' werd er in Nederland binnen en buiten de Kamer nog op aangedrongen om extra toetsen op te nemen. Niet nodig, vond Kosto, met steun van de rechtse parijen. De ondertekening van het Verdrag van Genève door een staat bood volgens hem voldoende garantie. Bulgarije laat zien waar een dergelijk beleid gebaseerd op abstracte juridische constructies toe leidt.
Een tweede belangrijke ontwikkeling is de poging om gebieden in Noord-Irak en Turkije tot 'veilige regio's' te laten verklaren. Het is een stap op weg naar het model van 'opvang in eigen regio'. In dat scenario hebben vluchtelingen uit Irak en Turkije - en vluchtelingen die dit land als transit-land gebruiken - geen recht meer op asiel in Europa. Ze moeten hun heil zoeken in de 'veilige regio's' onder auspicieën van de UNHCR. De absurde situatie dreigt te ontstaan dat Koerden die Turkije proberen te ontvluchten in datzelfde Turkije hun bescherming moeten zoeken, terwijl de Turkse en Europese autoriteiten er gezamenlijk op toezien dat ze niet naar Europa kunnen vluchten.

Afschaffing asielrecht

De Amsterdamse advocaat Hamerslag noemde het plan in Trouw een "gotspe." Hij verwees onder andere naar een rapport van Amnesty International uit 1997. Daarin stelt de organisatie, na een uitgebreid onderzoek naar de veiligheid van Iraakse en Iraanse vluchtelingen in Turkije, dat men het land maar beter kan mijden. De Turkse overheid deinst er niet voor terug om vluchtelingen terug naar deze landen te sturen, waarmee een hoofdregel van het asielrecht wordt overtreden. Hamerslag concludeert: "Als dit plan doorgaat, kan men beter het Vluchtelingenverdrag gelijk opzeggen." (22)
Een direct gevolg van de verbeten strijd tegen de mensensmokkel is de ondergraving van het recht op asiel. Uit gegevens van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie blijkt dat de manier waar¢p iemand erin is geslaagd Nederland te bereiken, niets zegt over de gegrondheid van het asielverzoek. Asielzoekers die met behulp van reisbemiddelaars zijn gekomen, worden niet vaker afgewezen dan vluchtelingen die op eigen kracht zijn gekomen. (23)
Elke maatregel die mensensmokkel bemoeilijkt, bemoeilijkt dus ook de kansen van vluchtelingen en ondergraaft daarmee het fundamentele recht op asiel. Het is nu eenmaal niet van te voren te bepalen of iemand die een vals paspoort koopt, een visum vervalst, in een wankel bootje stapt of zich laat verstoppen in een vrachtwagen wel of niet aan de criteria voldoet die de immigratiediensten hanteren. Net zo min is van te voren vast te stellen of zo iemand van zins is de asielprocedure te doorlopen of de hoop heeft gevestigd op een illegaal bestaan. De officier van justitie belast met mensensmokkel erkende dat ook in het interview met de Volkskrant. "Dat acties tegen mensensmokkkelaars ook oprechte asielzoekers zullen raken, dat sluit ik niet uit. Maar die keuze hebben we nu eenmaal gemaakt." (24)
De georkestreerde ophef over de Koerdische vluchtelingen en de smokkelnetwerken heeft ook een belangrijk ideologisch effect geproduceerd. Onder de vlag van mensensmokkel en georganiseerde criminaliteit wordt het vluchtelingenvraagstuk verder getrokken in een vertoog van bedreigde binnenlandse veiligheid en dus tot object van politionele interventie en repressie gemaakt. Vluchtelingen die met behulp van mensensmokkelaars Europa weten te bereiken worden voorgesteld als een soort ge‹mporteerde criminelen en krijgen bij voorbaat het etiket 'illegale immigrant' op het voorhoofd gestempeld. De graai in het zakje vol xenofobie en angst voor onbekende, maar niet minder bedreigende criminele organisaties heeft weer eens wonderen verricht.

Jelle van Buuren

Noten:
1) Volkskrant, 22 augustus 1997
2) Deze regel is ingevoerd met het Verdrag van Schengen. Een vluchteling kan slechts in een Schengen-land asiel aanvragen. Wijst bijvoorbeeld Frankrijk een asielverzoek af, dan kan het niet opnieuw worden geprobeerd in bijvoorbeeld Nederland.
3) Ukraine vor den Toren der Festung Europa, FFM Heft 5, Berlijn 1997
4) Memorandum of Understanding, Praag 26 juni 1995. Edison is een automatisch herkenningssysteem voor reisdocumenten.
5) Ministerkonferenz uber die Bekampfung der Illegalen Wanderung in Rahmen des Budapester Prozes, 14-15 oktober 1997 Praag
6) Letland, Litouwen, Estland, Polen, Tsjechi‰, Slowakije, Hongarije, Roemenië, Bulgarije en Slovenië
7) 5335/3/96 REV 3 CIREFI 8, Brussel 26 april 1996
8) 5344/1/97 Rev 1 CIREFI 4, Brussel 20 januari 1997
9) zie noot 8
10) 6711/97 Europol 14, Brussel 19 maart 1997
11) Kamerstuk 19 637 nr. 289, 20 november 1997
12) Volkskrant 10 oktober 1997
13) Volkskrant 11 oktober 1997
14) Volkskrant 11 oktober 1997
15) Het Verdrag van Dublin bevat dezelfde asielbepalingen als het Verdrag van Schengen - zie noot 2 - maar geldt voor alle landen van de Europese Unie
16) Eurodac is een databank waarin de vingerafdrukken van vluchtelingen worden opgeslagen. Op die manier kan worden gecontroleerd of iemand al eerder asiel heeft aangevraagd, en welk land verantwoordelijk is voor het asielverzoek.
17) 5573/90 ASIM 13, Brussel 28 januari 1998
18) SCH/C (97) 130, Brussel 17 november 1997
19) SCH/COM-ex (97) 44, 2e herz, Wenen 15 december 1997
20) SCH/I (97) 145, Brussel 21 mei 1997, SCH/C (97) 80, Brussel 16 juni 1997
21) Kamerstukken 23 490, nr. 85, 11 december 1997
22) Trouw, 12 december 1997
23) Toevlucht zoeken in Nederland, WODC, Den Haag 1995
24) Volkskrant, 22 augustus 1997