Oude wijn in nieuwe zakken

Staatssecretaris Schmitz blij, Vluchtelingenwerk blij, de Raad van Kerken blij. Over het 'terugkeerproject voor afgewezen Ethiopische asielzoekers' lijkt een zeldzame consensus te bestaan. Toch is niet iederéén blij. De Ethiopische asielzoekers bijvoorbeeld. Zij vinden het project niets anders dan verwijderingsbeleid in een ander jasje. En ze nemen het de hulporganisaties kwalijk dat ze daar aan meewerken.

 Eind augustus bood staatssecretaris Schmitz de Tweede Kamer met genoegen het amenwerkingsprotocol over de terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers aan, dat op 22 augustus 1997 werd afgesloten tussen Nederland en Ethiopië. De Tweede Kamer toonde zich tevreden met het behaalde resultaat en hoopte dat er spoedig meer van dergelijke projecten zouden volgen. In het terugkeerbeleid, waarvan allerwegen erkend wordt dat het één van de moeilijkste onderdelen van het vluchtelingendossier vormt, leek dan toch vooruitgang geboekt.
Het samenwerkingsprotocol betreft de terugkeer (in drie jaar) van negenhonderd uitgeprocedeerde Ethiopische asielzoekers. Jarenlang weigerde de Ethiopische regering deze onderdanen terug te nemen. Ze was alleen bereid asielzoekers terug te nemen die vrijwillig terugkeerden. En daar piekerde het merendeel van de Ethiopische asielzoekers niet over. Ze hadden weinig vertrouwen in het regime van president Meles Zenawi, dat in 1991 de macht overnam van de Derg, de militaire raad die een schrikbewind over Ethiopië voerde.
Een zeer aardse reden deed de Ethiopische regering uiteindelijk besluiten haar mening te herzien: in ruil voor veertien miljoen gulden ontwikkelingshulp - bovenop de vijfentachtig miljoen die het nu jaarlijks krijgt - verklaarde het zich bereid ook asielzoekers terug te nemen die niet vrijwillig terugkeren. Voor de Nederlandse regering was dat een harde voorwaarde.
Staatssecretaris Schmitz zei in de Kamer: 'Het is natuurlijk een kwestie van de hulp die wij willen en kunnen geven. Dan kan worden gezegd: mensen die gedwongen moeten terugkeren, moet u ook terugnemen. Dat is een stevig punt geweest in de onderhandelingen. De heer Pronk heeft daar aan vastgehouden.'

Samenwerking

De overeenkomst met Ethiopië is het eerste succes van het 'geïntegreerde terugkeerbeleid', waarin geld van Ontwikkelingssamenwerking wordt ingezet om landen te bewegen gevluchte onderdanen terug te nemen. Met Angola, Sudan, Eritrea en Sri Lanka wordt inmiddels ook onderhandeld. Staatssecretaris Schmitz heeft echter nog een reden tot blijdschap. Het terugkeerproject is tot stand gekomen in nauwe samenwerking met het Knooppunt Vrijwillige Terugkeer (KVT), waarin organisaties als Vluchtelingenwerk, de Raad van Kerken, het Rode Kruis, Inlia, de VNG, het COA en Humanitas participeren. En ook dat is een nieuwe ontwikkeling. Voor het terugkeerbeleid lijkt eindelijk het maatschappelijk draagvlak te gloren dat zo node werd gemist.
Schmitz complimenteerde in de Kamer met name Vluchtelingenwerk Nederland: 'De VVN erkent nu expliciet dat bij een selectief beleid terugkeer aan het einde van de procedure absoluut noodzaak is. Ik hoop dat alle particuliere organisaties een positieve rol willen en kunnen spelen.' Op uitnodiging van de ministeries van Justitie en Buitenlandse Zaken bogen de organisaties van het Knooppunt zich op 22 april en 8 oktober van dit jaar in besloten werkconferenties over het project 'vrijwillige terugkeer van afgewezen asielzoekers'.
De werkconferenties stonden in het teken van de hulp die aan terugkerende asielzoekers kon worden geboden. De veertien miljoen gulden extra ontwikkelingshulp moet volgens de plannen ten goede komen aan de lokale gemeenschappen waarin de asielzoekers terugkomen. Een projectbureau in de hoofdstad Addis Abeba gaat hierop toezien. Bij dit projectbureau kunnen de asielzoekers projecten indienen waarmee ze een nieuw bestaan willen opbouwen. Gedurende negen maanden krijgen ze een toelage van tweehonderdvijftig gulden. Waar nodig worden voorafgaand aan het vertrek cursussen en trainingen gegeven.

'Gefaciliteerde terugkeer'

'Ik vind dit echt een heel sympathiek project', zegt Eduard Nazarski, adjunct-directeur van Vluchtelingenwerk. Hij benadrukt dat de Nederlandse regering het recht heeft om asielzoekers die niet aan de criteria voor vluchtelingenschap voldoen, af te wijzen. 'Dat is niet prettig en dat is hard, maar dat is wel de realiteit.' En als mensen dan toch worden teruggestuurd, redeneert Nazarski, kan dat maar beter zo waardig mogelijk gebeuren. 'Gedwongen terugkeer is natuurlijk heel vervelend, en dat is een understatement. Het is niet niks om onder begeleiding terug te moeten. Daarom willen we deze lijn een kans geven. Dat deze mensen op een goede manier en met opgeheven hoofd terug kunnen.'
Ook John van Tilborg, directeur van de vluchtelingenorganisatie Inlia en woord-voerder van het Knooppunt Vrijwillige Terugkeer, vindt het terugkeerproject een stap in de goede richting. 'Er is niet eerder zo'n breed draagvlak geweest voor een dergelijk project. Dat doet me deugd. Het particulier initiatief laat zien niet weg te lopen voor haar verantwoordelijkheid in het terugkeerbeleid. Ik vind het belangrijk om te komen tot een waardige oplossing. Dat betekent: zien te ontkomen aan het gegeven van gedwongen verwijderingen. Als we een alternatief kunnen bieden voor de kille, koude verwijderingen zoals we die kennen, vind ik dat een hele grote vooruitgang.'
Nu is het natuurlijk niet zo, erkennen de organisaties, dat hier sprake is van vrijwillige terugkeer. De Ethiopische asielzoekers staan voor de keus om via dit project naar Ethiopië terug te gaan, of op de 'kille' manier Nederland uitgezet te worden. Maar naar Ethiopië moeten ze terug, daarin hebben ze geen keuze. Het 'vrijwillig terugkeerproject', zoals het in eerste instantie werd genoemd, heeft sinds de laatste werkconferentie dan ook een nieuwe naam gekregen. 'We hebben afgesproken voortaan te spreken over gefaciliteerde terugkeer', zegt A. van den Broek, die namens de Raad van Kerken bij het project betrokken is. 'Het woord vrijwillig is zo betrekkelijk, dat je maar beter precies kunt zeggen waar het op staat.'
Van Tilborg stelt dat de particuliere organisaties niet zullen meewerken aan gedwongen verwijderingen. 'Wij gaan niet werken als verwijderingsunit voor het ministerie. Daar zijn wij niet voor. Als er dwang bij komt kijken, past het particulier initiatief. Maar als blijkt dat mensen terug k£nnen, dan verlenen wij graag steun aan een humaan kader waarin dat kan plaatsvinden. Dat staat los van het gegeven dat de overheid het recht heeft om te zeggen: u kunt terug, als u niet via dit traject gaat, dan gaat het via het gedwongen traject.'

Ethiopië veilig?

Niet iedereen deelt het enthousiasme over het terugkeerproject. De Vereniging van Ethiopiërs in Nederland (VEN) heeft grote kritiek. Het stoort hen dat zij niet zijn uitgenodigd voor de werkconferenties. Maar bovenal verwijten zij de particuliere organisaties zich op deze manier te committeren aan het uitzettingsbeleid van de Nederlandse regering. Een beleid, zegt de VEN, dat tot stand komt op basis van onzorgvuldige asielprocedures en selectieve ambtsberichten. In de publieke opinie zal de indruk ontstaan, zo vreest de VEN, dat de particuliere organisaties ook vinden dat Ethiopië veilig is. En dat Ethiopische vluchtelingen hier dus niets te zoeken hebben. Tsega Teklu, voorzitter van de VEN: 'Je kunt niet waardig terugkeren met de dood voor ogen. Dat is het hele punt. Het maakt ons niet uit of en met welke hulp we worden teruggestuurd. Ons leven kent geen prijs. Het gaat erom dat Ethiopië voor ons niet veilig is. De mensenrechtensituatie wordt steeds slechter. Onafhankelijke partijvorming is niet mogelijk. Het regime voert een etnische politiek. De regering wordt gedomineerd door Tigre, die de andere bevolkingsgroepen onderdrukken. Ethiopië is absoluut geen democratie. Het Nederlands beleid is gebaseerd op een ronduit slecht ambtsbericht.'
Hij wijst op recente voorbeelden van schendingen van de mensenrechten. In mei 1997 werd Assefa Maru, voorzitter van de onafhankelijke Ethiopian Teachers Association (ETA) en lid van het dagelijks bestuur van de Ethiopian Human Rights Council, op straat door de politie doodgeschoten. Volgens de politie was Maru een terrorist, die probeerde te vluchten. Amnesty International heeft de executie bevestigd. In een fax schrijft Martin Hill van het internationale secretariaat van Amnesty in Londen: 'de regering probeert de ETA, die een kritische positie tegenover de regering inneemt, te ontbinden en te vervangen door een pro-regeringsvakbond op regionale basis. Veel ETA-leden zijn gedood, gearresteerd, verdwenen of ontslagen de afgelopen jaren.'
In een resolutie van september dit jaar veroordeelde het Europees Parlement de moord op Maru en sprak haar bezorgdheid uit over de onderdrukking van maatschappelijke organisaties in Ethiopië. Ze wijst er op dat de voorzitter en vice-voorzitter van de Ethiopian Free Press Journalist Association, Kefale Namo en Mulugeta Lule, onlangs naar Europa zijn gevlucht, evenals de oud-voorzitter van de ETA, Gamoray Kassa, en de president van de Federatie van Ethiopische vakbonden, Dawi Ibrahim. In dezelfde periode vluchtten twee leden van het Ethiopisch parlement, Zenebe Alemayehu en Yosef Ahmed, naar de Verenigde Staten, nadat ze door de Ethiopische president Zenawi voor 'vijanden van het Tigrese volk' waren uitgemaakt.
Een aan de universiteit van Leiden verbonden politicoloog, die de ontwikkelingen in de Hoorn van Afrika nauwlettend volgt, onderschrijft de kritiek. Hij wil niet met zijn naam in de krant om zijn visumverlening niet in gevaar te brengen. 'Als de staat het nodig vindt bepaalde politieke tegenstanders uit te schakelen, dan doet men dat. Intimidatie en geweld is een tactiek van het regime. Met name buiten Addis Abeba heerst een vrij totalitaire situatie. Daar zijn onafhankelijke weekbladen en vrije partijorganisatie niet mogelijk. In Addis zelf wordt het allemaal wat subtieler aangepakt, omdat daar de buitenlandse gemeenschap er met de neus bovenop zit. Maar er wordt absoluut geen dissidente mening getolereerd. Men is ook niet van plan enige dialoog aan te gaan met oppositiegroeperingen in het land zelf of met de exile-gemeenschap. Buitenlandse Zaken geeft Ethiopi‰ de benefit of the doubt. Het land heeft potentieel veel belofte. Er is een sterke staat die een economisch hervormingsprogramma doorvoert, waardoor de markt wordt geprivatiseerd en buitenlandse investeringen mogelijk zijn.'

Wie toetst veiligheid?

Vinden de betrokken particuliere organisaties Ethiopië inderdaad veilig? Volgens de 'Richtlijnen voor NGO's in relatie tot overheidsprojecten voor terugkeer' nemen ze all‚‚n deel aan terugkeerprojecten als de veiligheid is gewaarborgd. Alle organisaties die bij het Ethiopië-project betrokken zijn, hebben deze richtlijnen onderschreven. 'We hebben voortdurend uitgedragen dat we pas echt willen meewerken als duidelijk is dat de situatie inderdaad veilig is', zegt Eduard Nazarski van Vluchtelingenwerk. 'Maar wij spreken ons niet uit over de veiligheid. Dat valt buiten ons mandaat. Daar hebben we ook niet de capaciteit voor. We hebben wel steeds bepleit dat er een zorgvuldige asielprocedure moet zijn en een goede inschatting van de veiligheidssituatie. Daarom pleiten we ook voor de opstelling van ambtsberichten door een onafhankelijke commissie.'
Maar het ambtsbericht over Ethiopië is toch niet door zo'n onafhankelijke commissie opgesteld? En de asielprocedures zijn toch nog niet op orde? Dat klopt, zegt Nazarski, maar toch staat dat medewerking aan dit project niet in de weg. 'Het is nooit zo dat per definitie gezegd kan worden of een land veilig is of onveilig. Je moet per individu kijken of je met enige redelijkheid kunt zeggen of zo'n persoon terug kan, in veiligheid en waardigheid. En uiteraard leven daar verschillende meningen over.'
Ook van den Broek van de Raad van Kerken erkent dat de organisaties geen oordeel vellen over de veiligheidssituatie in Ethiopië. Maar volgens hem is wel nadrukkelijk gesteld dat er de mogelijkheid moet zijn om individuele dossiers opnieuw te bekijken op het aspect van veiligheid. 'We gaan niet nog een keer op de stoel van de rechter zitten. Maar wanneer een individu zegt: voor mij is het echt niet veilig, wilt u daar nog eens naar kijken, dan kan dat. Dat is voor ons ook belangrijk. Als een mens schreeuwt dat hij bang is, dan moet je heel goed naar die persoon luisteren. Misschien meer naar die persoon dan naar je eigen plannetjes. Dat is in de afspraken heel duidelijk gesteld. Die waarborg is er.'
Van Tilborg: 'Het particuliere initiatief gaat zeker niet meewerken aan een terugkeertraject waarbij mensen in een onveilige situatie terecht komen. Dat kan natuurlijk niet.' Maar hoe wordt dat dan getoetst? Welke waarborgen zijn er? Van Tilborg: 'Dat zal komen te liggen bij de organisaties die daarvoor de know how hebben. Dat kunnen bijvoorbeeld Vluchtelingenwerk of Inlia zijn. Met de nadruk op kunnen. Er wordt op dit moment nog gesproken over afspraken.' En wat gebeurt er als de vluchtelingenorganisaties vinden dat iemand terecht vreest voor zijn of haar veiligheid? 'Dan leggen we die dossiers voor aan de IND', zegt van Tilborg. 'Het is allemaal nog niet concreet ingevuld. Maar we hebben afgesproken dat als er nieuwe feiten en omstandigheden aan de orde zijn, de IND dat serieus zal bekijken.' Vertrouwt van Tilborg er op dat de IND dossiers die ze eerder heeft afgewezen, echt een nieuwe kans zal geven? 'Ik ga ervan uit dat de IND haar partners in zo'n project serieus neemt en dus ook serieus kijkt naar de zaken die worden aangedragen. Dat kan niet anders. Ik ga vooralsnog niet in op precieze afspraken die wel of niet gemaakt zijn. Maar zoals ik het u nu voorleg, zal het ook zijn.' En wat gebeurt er als er verschil van mening blijft? Van Tilborg: 'Op dat soort situaties wil ik liever niet vooruitlopen.'
Fatma Özgümüs is namens de Vluchtelingenorganisaties Nederland (VON) betrokken bij de besprekingen over het project. De VON is er buitengewoon kritisch over. Ze vindt dat het terugkeerbeleid niet ge‹soleerd kan worden bekeken. Het is onlosmakelijk verknoopt met de kwaliteit van de asielprocedure en de ambtsberichten. En die rammelen volgens het VON nog steeds aan alle kanten. 'Volgens ons is het gewoon uitzettingsbeleid in een ander jasje', zegt Fatma Özgümüs. 'In het akkoord dat Nederland met Ethiopië heeft gesloten staat geen letter over veiligheidsaspecten. Voor ons zijn die cruciaal. Er zijn teveel recente voorbeelden van mensenrechtenschendingen om te zeggen: die hele groep kan terug.' In een toetsing door de IND heeft ze weinig fiducie.'Het is ons niet duidelijk welke rol de IND in dit geheel gaat spelen. De IND lijkt ons niet de instantie aan wie je een dergelijke veiligheidstoets met een gerust hart kunt overlaten. In toezeggingen die de IND achter gesloten deuren doet, hebben wij in ieder geval geen enkel vertrouwen. We hebben het wel over de veiligheid van mensen. Dat is de kern van het vluchtelingenschap.' 

Onduidelijk vertrouwen

John van Tilborg denkt dat het wantrouwen van de Ethiopische asielzoekers overwonnen kan worden door het inbouwen van confidence building measures in het project. 'Daarover zijn we nog in bespreking. Alles dat bijdraagt aan het vertrouwen in een programma dat je mensen aan te bieden hebt, zal uiteindelijk bijdragen aan een soepel verloop en de medewerking van de doelgroep.' Hij wil niet in details treden, maar licht vast wel een tipje van de sluier op. 'Kijk, op het moment dat de IND of Buitenlandse Zaken zegt: het enige criterium dat voor ons telt is het ambtsbericht, schept dat geen vertrouwen voor de doelgroep. Daar zijn het particuliere initiatief en de overheid het wel over eens.' Dat betekent dus dat er ook andere bronnen gehanteerd gaan worden? 'Daar doe ik geen uitlating over. Het is allemaal nog onderwerp van bespreking.'
Van Tilborg gaat ervan uit dat het project doorgang vindt. Er zijn nog wat kleine hobbels te nemen, zegt hij, maar er zijn goede afspraken gemaakt. Alleen mogen die nu nog niet naar buiten komen. Volgens Inang Kutluer, directeur van het Nederlands Migratie Instituut (NMI), wordt de doelgroep binnenkort door de IND en het NMI van het project op de hoogte gebracht. De Ethiopische asielzoekers kunnen zich bij het NMI melden voor informatie en, als ze willen meedoen in het project, steun krijgen bij het opstellen van een hervestigingsplan. In samenspraak met het projectbureau in Addis Abeba wordt vervolgens het hele terugkeertraject uitgestippeld.
Het NMI gaat alleen in zee met mensen die vrijwillig aan het project willen meedoen, zegt Kutluer. Het velt geen oordeel over de veiligheidsaspecten van de terugkeer. 'Wij gaan ervan uit dat de Nederlandse overheid en de Ethiopische overheid een akkoord hebben afgesloten waarin veiligheid van beide kanten gegarandeerd zal worden. Wij beoordelen dat verder niet. Als iemand aangeeft angst voor zijn veiligheid te hebben besteden we daar natuurlijk wel aandacht aan. We bieden ruimte om daar over te praten. Als iemand toch niet wil meewerken, dan is dat zijn eigen verantwoordelijkheid. Dan komt hij in aanmerking voor gedwongen terugkeer. Dat heeft staatssecretaris Schmitz in de Kamer heel helder uiteengezet.'
Het ligt in de bedoeling, zegt Kutluer, om eerst een kleine groep te formeren die wil meewerken en waar het hele project mee wordt afgelegd. Om te zien of alles goed gaat. Hij wil niet zeggen hoe die groep wordt geselecteerd. Ook John van Tilborg wil niet zeggen volgens welke criteria de groep wordt uitgekozen. 'U moet begrijpen: we zijn nog niet tot een afronding gekomen. Als ik u antwoord zou geven zou ik heel erg op de zaken vooruitlopen. Dat lijkt me niet verstandig.' Fatma Özgümüs van de VON bekijkt het project met een mengeling van scepsis en wantrouwen. 'Ik maak me zorgen over de grote onduidelijkheid die er over belangrijke aspecten van het project bestaat. Het lijkt er sterk op dat die onduidelijkheid met opzet door de IND wordt gecreëerd. Het is zaak om hier heel snel duidelijkheid over te krijgen.'