Deel I

Verslag van de Hoorzitting over Vreemdelingendetentie op 20 april 1997 te Amsterdam georganiseerd door het Autonoom Centrum in samenwerking met politiek-cultureel centrum De Balie Amsterdam

De hoorzitting over vreemdelingendetentie bestond uit de volgende onderdelen:

Discussie I: de vergelijking tussen vreemdelingenrecht en strafrecht met betrekking tot detentie

**Uit de inleiding van Constantijn Kelk, hoogleraar Straf(pro- ces)- en Penitentiair Recht, Willem Pompe Instituut Rijksuniversiteit Utrecht:
Als belangrijke nuancering in welke vergelijking dan ook tussen strafrecht en vreemdelingenrecht moet worden vastgesteld dat ook het strafrecht geen ideaal recht is en bovendien sterk onderhevig aan erosie. De voorlopige hechtenis wordt, net als de vreemdelingenbewaring, gebruikt tegen gemarginaliseerden in de samenleving. De waarborgen en rechtspositie worden ook binnen het strafrecht steeds minder. Een eenmaal gevonden rechtsgrond voor in verzekering stelling en voorlopige hechtenis blijft vaak gehandhaafd. Als verlenging noodzakelijk is, dan moet dat in het strafrecht onderbouwd worden; dit gaat vaak te routinematig. Zo'n denkwijze is dan ook voor verbetering vatbaar.
Toch kan worden opgemerkt dat een gedetineerde in vreemdelingendetentie slechter af is dan in het strafrecht. Vrijheidsbeneming wordt binnen het strafrecht zo min mogelijk toegepast. Een vreemdeling wordt eigenlijk driedubbel gestraft, het is macaber. Justitie stelt dat men toch vrijwillig weg kan, namelijk richting eigen land...
Op grond van het strafrecht kan een verdachte in totaal 106 dagen in voorlopige hechtenis zitten. Slechts in uitzonderlijke gevallen duurt die hechtenis langer; verlenging dient dan goed onderbouwd te worden. Is de beperking tot deze 106 dagen al gunstig in vergelijking met vreemdelingenbewaring, daarnaast is het binnen het strafrecht zo dat je in principe na een aantal dagen wordt voorgeleid aan de rechter-commissaris, vervolgens na iedere 30 dagen aan de rechter, die inhoudelijk toetst of er gronden zijn de voorlopige hechtenis te verlengen.
Bij vreemdelingenbewaring is de termijn eindeloos. Deze bewaring duurt in het algemeen twee keer langer (6 maanden) dan de 90 dagen (voorlopige hechtenis) in het strafrecht. Er zou een maximumtermijn dienen te worden gesteld aan vreemdelingenbewaring.
Politici komen met het argument: het is te vol, we moeten preventief werken, etcetera. Ook in het strafrecht hoorden we dat het preventief moest werken. Daar kon het wel met rechtswaarborgen omkleed, die rechtswaarborgen moeten we nu in het vreemdelingenrecht afdwingen. Het gebruikte argument 'het gaat ten koste van de kwaliteit' is onzin: het wordt juist beter. En over 'strafrechtelijke verdenking': dat begrip mag niet bestaan: het is het één of het ander, je bent verdacht en wel hierom en anders ben je niet verdacht.
Een HvB blijft een gesloten instituut, met veel beperkingen. Over enige tijd zal voor elke gedetineerde in een HvB het sober regime wettelijk verankerd zijn, en standaard voor iedere voorlopig gehechte.

*Deelnemers aan discussie 1:

Er wordt vanuit de zaal opgemerkt dat een termijn van 16 maanden vreemdelingendetentie zich in de praktijk heeft voorgedaan. Volgens Constantijn Kelk is dat vergelijkbaar met het plegen van een ernstig vergrijp, of met detentie bij recidivisten.

Clara Fetter, Officier van Justitie bij de Rechtbank Middel- burg:
Voor de voorlopige hechtenis is minimaal één van de volgende gronden nodig:
- een feit van een zwaarte, waar minimaal vier jaar hechtenis voor staat, bijvoorbeeld wel diefstal, maar bijvoorbeeld niet mishandeling. Er moet individueel getoetst worden.
- een geschokte rechtsorde bij een vergrijp waar minimaal 12 jaar voor staat;
- gevaar voor herhaling; dit moet dan wel aangetoond worden middels een strafblad.
- onderzoeksbelang.

Voor al deze gronden geldt een proportionaliteitsbeginsel. Doel van de detentie is bijvoorbeeld degene die een strafbaar feit heeft gepleegd niet te dumpen, maar vast te houden, en een signaal, een gezicht naar de maatschappij toe te geven: de maatschappij wordt beschermd.

Vreemdelingenbewaring is niet met dergelijke beginselen omkleed. Zo is detentie van 16 maanden dus al voorgekomen. Langzaam is de door rechters bepaalde 'redelijke' termijn van zes maanden opgeschoven. Om zo'n periode gedetineerd te zitten op grond van het strafrecht is op zijn minst geweldpleging of vermogensfraude vereist.

Artikel 26 Vw mag worden toegepast indien er zicht is op uitzetting, artikel 18b Vw kan dienen als grond voor detentie wanneer er een op de persoon toegesneden vermoeden bestaat dat deze zich aan het toezicht zal onttrekken. In de praktijk is te zien dat artikel 26 Vw ook wordt gebruikt als er geen zicht (meer) is op uitzetting, maar daar waar vermoeden is dat illegalen zullen onderduiken. Dat is dan de reden voor bewaring. Er hoeft niet te worden aangetoond d…t men gaat onderduiken, het algemeen belang weegt gewoon zwaarder dan het individuele belang.
Artikel 18b Vw wordt als maatregel categoriaal toegepast. Vaker gaat het om een maatregel, in het traject na aankomst op Schiphol opgelegd (na 7a Vw), waarbij het argument dat men mogelijk gaat onderduiken voldoende is voor detentie, hoe ruim en vaag interpretabel dat argument ook is.
Opvallend is ook dat een schorsing van de voorlopige hechtenis in het strafrecht vaker voorkomt dan het opheffen van de vreemdelingenbewaring. Voor een mogelijke tussenweg (een meld- plicht, een alternatief voor vreemdelingenbewaring) wordt bij vreemdelingendetentie niet gekozen.

Marq Wijngaarden, advokaat vreemdelingen- en strafrecht: Als advokaat win je een zaak ter opheffing van de bewaring niet snel. Zonder papieren verblijven is d‚ grond voor bewaring en voor veel rechters acceptabel. Advokaten werken veelal onder tijdsdruk, hun cliënten worden regelmatig overgeplaatst naar de andere kant van het land, contact gaat zo verloren.
Bij vreemdelingendetentie doe je als advokaat wel een opheffingsverzoek bij de rechter, maar je verliest dat vrijwel altijd. Bij strafrechtdetentie komt tijdens voorlopige hechtenis vaak schorsing van de detentie voor en komt men voorwaardelijk vrij.

Anton van Kalmthout, voorzitter van de Commissie van Toeziucht bij HvB Willem II te Tilburg, stelt dat drie maanden de maximale limiet moet zijn voor vreemdelingendetentie. Na die drie maanden blijkt uitzetting wel haast onmogelijk. Bij een percentage van slechts 10% lukt uitzetting na drie maanden nog wel. Ook bij een detentie tussen twee en drie maanden wordt uitzetting al moeilijker.
Geconstateerd wordt dat de kans op uitzetting van gedetineerde vreemdelingen vooral in de eerste twee weken van de detentie aanwezig is. Daarna loopt het percentage geleidelijk terug. Bij drie maanden ligt dan het omslagpunt.

Oscar Korte, Rechter Vreemdelingenkamer bij de Rechtbank Haarlem:
Het criterium voor vreemdelingenbewaring is 'zicht op uitzetting'; die 10% die na drie maanden bewaring nog wel kan worden uitgezet biedt dit 'zicht op uitzetting'; dit geeft voldoende reden om de bewaring niet op te heffen. Het staatsbelang blijft dus zwaarwegender, maar er is een grens. Na vier … vijf maanden kan de bewaring worden opgeheven.

Rob Hamerslag, advokaat vreemdelingenrecht:
Er is te weinig zicht en controle op de (gronden van) detentie. Advokaten ondernemen soms niet genoeg. Soms kun je als advocaat ook weinig doen omdat je door overplaatsingen het zicht op je client kwijtraakt. De Immigratie- en Naturalisatie Dienst (IND) informeert je niet, je moet zelf achter die gegevens aan. Als extra probleem wordt gezien dat de selectie (wie komt in detentie?) op straat wordt gemaakt en nadrukkelijk niet door de IND. Doelmatigheid speelt zodoende geen enkele rol. Zeker na drie maanden is de detentie niet doelmatig meer. De IND vertoont laksheid, bijvoorbeeld in presentaties bij een ambassade, maar haar belang om te detineren blijft doorgaans zwaarwegender dan het belang van vrijheid voor de vluchteling/ilegaal.

Jolande uit Beijerse, Vakgroep Strafrecht en Criminologie, Erasmus Universiteit Rotterdam:
Niet alleen op het vreemdelingenrecht, ook op het strafrecht is het nodige aan te merken. Daarnaast is het zo dat vreemdelingen ook binnen het strafrecht slechter af zijn en dat vreemdelingen sneller in voorlopige hechtenis genomen worden. Het grootste deel van de voorlopig gehechten is vreemdeling, zwerver, bedelaar, mensen uit de marges van de samenleving. Er zijn vrijwel geen rechtswaarborgen, zoals toetsing van de bewaring.

Jelle Walther, Buro voor Rechtshulp A'dam Oost:
Men wordt zonder identificatiepapieren op flinterdunne gronden vastgezet. Is dit geen discriminatie? En is zo'n detentie niet strijdig met artikel 5 Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM)? Artikel 14 EVRM bevat een mensenrechtenbepaling, detentie staat hiermee minstens op gespannen voet.

Er wordt opgemerkt dat het Europees Hof wel een uitspraak heeft gedaan over de rechtmatigheid van vier jaar vreemdelingendetentie, in de zaak van een Sikh: zij achtte deze rechtmatig (zaak Chahal). Zelfs na vier jaar opsluiting zou er dus zicht zijn op uitzetting!

Theo Scholten, voormalig directeur van HvB Nieuwersluis, inmiddels directeur HvB Groningen:
Vreemdelingen ervaren hun detentie wel degelijk als straf, en voelen zich behandeld als crimineel. Hoe gek wordt de gedetineerde hiervan?
Er zijn spanningen door de uitzichtloosheid en de onzekerheid over de afloop van de detentie, er volgen honger- en dorststakingen. Dit leidt tot meer ordeverstoringen dan elders (fysiek geweld, brandstichtingen). Het hoort bij de detentiesituatie, vrijheidsberoving roept verzet op. Zijn gedetineerde vreemdelingen dan niet lastiger dan gedetineerden in het strafrecht, vraagt de voorzitter? Het is geen vergelijking, er zijn geen signalen in die richting. Het aantal isolaties -bij lastige klanten- is bijvoorbeeld niet groter dan in HvB Noordsingel in Rotterdam, een strafgevangenis.

Anton Van Kalmthout merkt op dat rechterlijke toetsing vaak vermeden wordt door de Vreemdelingendienst. Ook kan men opnieuw in bewaring genomen worden voor hetzelfde feit, namelijk (nog steeds) rondlopen zonder papieren.

Binnen het strafrecht kan onmogelijk twee maal voor één en hetzelfde feit gestraft worden.
Marc Bosch, voorzitter Coornhertliga merkt hierover op: Een vreemdeling kan geen tweede maal voor hetzelfde feit, namelijk verblijven zonder identiteitspapieren, worden vervolgd, als er geen nieuwe feiten of omstandigheden in die zaak zijn aangedragen. Minstens moeten er bij een mogelijk tweede arrest door Justitie nieuwe feiten worden aangedragen en moet de IND aantonen dat persoon in kwestie weer vast moet. Bij ontbreken/verzaken daarvan mag geen detentie plaatsvinden.

Oscar Korte meldt dat wel degelijk twee maal voor hetzelfde feit (verblijven zonder papieren) gedetineerd wordt in het vreemdelingenrecht; ook als er nieuwe feiten of omstandigheden in de zaak (nova) namens de gedetineerde worden aangedragen, als de uitzetting aan de orde is. Er moet dan echter individueel naar de zaak gekeken worden.

Anton van Kalmthout meldt dat soms na twee weken detentie pas blijkt, dat zicht op uitzetting ontbreekt, bijvoorbeeld dat de gedetineerde eerder vastzat en niet uitgezet kon worden. Dat pleit er dus voor de eerste toetsing zeer snel na de inbewa- ringstelling te doen.

Zaken van gedetineerde vreemdelingen zouden moeten worden weggehaald bij de lokale vreemdelingendiensten en worden ondergebracht bij een centrale unit van de IND, zo bepleit Oscar Korte. Zolang zaken in handen van de Vreemdelingendien- sten (VD) blijven, blijven sentimenten en het 'willen scoren' meespelen bij onderlinge ambtenaren van de VD; dat geheel is inëfficient. De VD moet daar overdracht doen aan de IND. De vreemdeling is verplicht mee te werken aan de vaststelling van zijn/haar identiteit. Zogeheten 'non-coöperatief gedrag' wordt de vluchteling/illegaal tegengeworpen. Zolang de identiteit niet is vastgesteld en er 'zicht is op uitzetting' blijft hij/zij gedetineerd.
Voorzitter Thomas Spijkerboer stelt nu, dat dat dus eigenlijk neerkomt op een vorm van gijzeling en foltering: een fysiek dwangmiddel om informatie te verkrijgen van een vreemdeling over zijn/haar identiteit. Dat terwijl bijvoorbeeld het strafrecht het zwijgrecht van de gedetineerde erkent. De vraag is of vreemdelingendetentie daarmee, en vooral in gevallen waarin vreemdelingen herhaaldelijk worden gedetineerd, niet in strijd is met het Anti-Folter Verdrag. Als het doel van de bewaring is langer vasthouden als dwangmiddel tot verkrijgen van informatie, c.q. een bekentenis af te doen leggen over identiteit, is het de vraag of dit niet vergelijkbaar is met het toebrengen van fysieke dwang en onnodig leed, sterker zoals dat dus heet folter. Vreemdelingen worden namelijk langer vastgehouden naarmate zij zwijgen over hun identiteit, of zogeheten het onderzoek naar hun identiteit frustreren. Er is dan een belangenafweging waarbij de staat per definitie wint. Zij kan dan ook langer wachten op laissez-passer's (lp's). Een voorbeeld: Ethiopiërs worden vastgezet op artikel 26 Vw; veelal langer vastgehouden om hen te dwingen tot medewerking aan het prijsgeven van de identiteit of het identiteitsonderzoek. Als Ethiopiërs niet vrijwillig terug willen keren, geeft de ambassade geen lp's af. Feitelijk moeten Ethiopiërs dus zeggen dat ze terug willen, om de detentie te doen opheffen. Als je dan weigert te liegen zit je langer vast. De gedetineerde wordt zo 'doorgezaagd' en murw gemaakt.

Willem van Bennekom zegt over deze stelling dat er bij dergelijke detentie 'zicht op uitzetting' blijft en dat het niet noodzakelijk foltering is te noemen. Willem van Bennekom zegt tevens, dat hij niet zegt, dat het nooit foltering te noemen is. Maar tijdens de zoektocht naar de identiteit is er zogeheten 'zicht op uitzetting'.

Maar hoe zit het nu wel? 'Zicht op uitzetting' moet je aan iets anders ontlenen; er moet een extra factor worden aangebracht.

Uit de zaal wordt door iemand van het CPT (European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman and Degrading Treatment or Punishment) opgemerkt dat dit najaar, 1997, de CPT weer op bezoek in gevangenissen in Nederland (eerder bezoek in '92). Geadviseerd en gevraagd wordt door de CPT haar in te lichten met praktijkvoorbeelden en verder te informeren over vreemdelingendetentie in Nederland (CPT secretary, mr. Trevor Stevens, Directorate of Human Rights, Council of Europe, 67075 Strasbourg Cedex, France).