Wil van der Schans

Het Verdrag van Amsterdam markeerde een nieuwe fase in de Europese Eenwording. Voor het eerst in het bestaan van de Unie werd het asiel- en migratiebeleid en de politie- en justitiesamenwerking uitgeroepen tot officiële doelstelling van de EU. Met de afspraken van het Verdrag van Amsterdam moest men komen tot een ‘Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid (RVVR), waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, immigratie, asiel en voorkoming en bestrijding van criminaliteit’. Het is dezelfde doelstelling waarmee het Schengenakkoord jaren geleden aan de slag ging. Open grenzen voor burgers uit de Schengenlanden, uitsluiting van immigranten uit niet-Schengenlanden.

De Europese regeringsleiders riepen tijdens de Europese Top in Cardiff op 15 en 16 juni 1998 de Europese Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ-Raad) en de Europese Commissie op om een actieplan op te stellen. Een half jaar later besloten ze dat in oktober 1999 een speciale Europese Top aan het onderwerp gewijd wordt. Deze vindt op 15 en 16 oktober a.s. plaats te Tampere in Finland.
In het actieplan dat de Europese Commissie en de JBZ-Raad eind 1998 presenteerden, maakten de beide instanties duidelijk waar het om gaat. Het concept vrijheid moet volgens het actieplan breed worden opgevat. Het gaat niet slechts om het vrij verkeer van personen, maar ook om de vrijheid te leven in een gezagsgetrouwe omgeving waar alle autoriteiten hun uiterste best doen iedereen die de vrijheid bedreigt, te bestrijden. Vrijheid vraagt ook om de respectering van fundamentele mensenrechten, privacy en bescherming van persoonlijke gegevens.
Het concept veiligheid betekent volgens het actieplan vergaande politie- en justitiesamenwerking tegen zware criminaliteit, waarvan het Verdrag van Amsterdam stelt dat dit bestaat uit ‘georganiseerde criminaliteit of anderszins, speciaal terrorisme, mensensmokkel en misdaden tegen kinderen, drugshandel en wapenhandel, corruptie en fraude’. Europol is de spin in het Europese politieweb.
Het concept rechtvaardigheid wordt ingevuld met juridische samenwerking, toegang tot de rechter en burgerrechten.

In het Verdrag van Amsterdam is een periode van vijf jaar gekozen voor de realisering van alle maatregelen die de RVVR vorm geven. In het actieplan wordt een aantal prioriteiten gesteld. Bepaalde maatregelen waaronder het zich gaan richten op operationele activiteiten, een databank op zetten (voor speciale teams) om overlap van onderzoeken te voorkomen en waar mogelijk analyses vertalen naar operationele conclusies moeten al binnen twee jaar aangenomen zijn. Zo moet Europol binnen twee jaar zijn werk meer gaan richten Daarnaast moet Europol prioriteit gaan leggen bij de strijd tegen illegale immigratienetwerken onder andere door een databank op te zetten over deze netwerken en door gezamenlijke operaties met andere opsporingsdiensten te stimuleren.
In Tampere moet nu ‘worden getracht aan de nieuwe bepalingen inzake justitie en binnenlandse zaken een politieke en burgers aansprekende inhoud te geven’, aldus het Finse voorzitterschap in juni van dit jaar. De Nederlandse inbreng sluit nauw aan bij wat er in het RVVR is afgesproken. Ook de prioriteit richting illegale immigratienetwerken krijgt volledige Nederlandse steun.

Ook de extra bevoegdheden, die Europol volgens het Vedrag van Amsterdam zou moeten krijgen, moeten in Tampere verder uitgewerkt worden. Volgens het Vedrag van Amsterdam moet Europol ‘operatieve’ bevoegdheden krijgen.
Op de achtergrond speelt hierbij de discussie die al loopt sinds de eerste plannen voor een Europese politie: moet Europol nu wel of niet een dienst worden die ook zelf de straat op mag, m.a.w. executief of niet?
Jarenlang was eigenlijk alleen Duitsland voorstander van een executieve Europese politie. Eind 1996 begon echter een omwenteling. De Europese regeringsleiders bepleitten in dramatische woorden een strijd tegen de georganiseerde misdaad, waarbij Europol ‘effectieve’ bevoegdheden zou moeten krijgen.
Onder Nederlands voorzitterschap werd er vervolgens een actieplan tegen de georganiseerde misdaad gemaakt, waarin voor Europol een belangrijke coördinerende taak was weggelegd. Deze voorstellen, met daarin een belangrijke rol voor de samenwerking tussen politie en justitie dienden tegelijkertijd als blauwdruk voor het Verdrag van Amsterdam. Europol moest in staat gesteld worden voorbereiding, coördinatie en uitvoering van specifieke opsporingsonderzoeken van de lidstaten mogelijk te maken en te ondersteunen. Dat kunnen operationele activiteiten zijn van gezamenlijke teams waaraan Europol assistentie verleent. Europol zou lidstaten direct moeten kunnen verzoeken bepaalde opsporingsonderzoeken uit te voeren.
De bevoegdheden schuiven hiermee al een flink stuk richting de executieve dienst die Duitsland altijd al wilde. In de aanloop naar Tampere blijkt ook Frankrijk ontevreden over het huidige Europol. Volgens de Franse minister van Justitie, Elisabeth Guigou, is er ter bestrijding van de Europese georganiseerde misdaad meer nodig dan een Europol dat gegevens uitwisselt. Begin maart pleitte zij voor de opzet van een ‘European Investigation Force’ waar Europol hooguit de basis voor zou kunnen vormen. De dienst zou een Europese FBI moeten worden met eigen onderzoeken, eigen teams en zou in alle lidstaten moeten kunnen opereren.
Ook in Nederland lijkt de houding t.a.v. Europol te verschuiven. Oud-minister van Justitie, Winnie Sorgdrager, noemt in haar boek ‘Een verantwoordelijke minister’ een executief Europol uiteindelijk onvermijdelijk: “We zullen op den duur veel verder moeten gaan in de samenwerking. Er moet een stap worden gezet naar een echte Europese bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Waarom mag Europol geen executieve bevoegdhedeen hebben? Waarom mogen er geen Europese politieteams zijn die internationale criminele netwerken aanpakken? Duitsers die bevoegdheden hebben op Nederlands grondgebied? Dat is eigenlijk waar we bang voor zijn. Maar als we echt europees denken zullen we ook hier overheen moeten stappen.”

Het lijkt er erg op dat er in Tampere een flinke stap in de ontwikkeling van Europol gezet zal worden. Op grond van het actieplan RVVR en de ontwikkelingen van de laatste jaren (zie kader) zal Europol meer en meer spin worden in de politiële bestrijding van illegale immigratie. Verontrustend wordt het op het moment dat Europol daarbij zelf actief de straat op kan gaan.
Gevolg zal zijn dat asielzoekers en immigranten nog verder gecriminaliseerd worden. Nu al gaan de beleidsmakers ervan uit dat 80% van de asielzoekers Nederland binnen komen m.b.v. mensensmokkelaars. Vluchtverhalen worden vooral gebruikt om deze mensensmokkelaars te achterhalen, het vluchtverhaal zelf verdwijnt naar de achtergrond. Het is een ontwikkeling die in Tampere weer een nieuwe impuls zal krijgen.