|
|
|||
 |
Brief van de Registratiekamer |
|||||||||||||||||||
| Staatssecretaris van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer J.W. Remkes 5 november 1998 kenmerk: 98.A.784.2 Adviesaanvraag DBD 98087616/Z2032644 Geachte heer Remkes, Hierbij voldoet de Registratiekamer aan uw verzoek om advies over het door de commissie Zwart opgestelde rapport 'Onrechtmatige bewoning en het raadplegen van bestanden'. Bij het rapport plaatst de Registratiekamer de volgende kanttekeningen. 1. Het is de Registratiekamer bekend dat op meer plekken in Nederland gepoogd wordt via een multidisciplinaire aanpak in netwerken of samenwerkingsverbanden onrechtmatigheden in diverse sectoren op te sporen en te bestrijden. Zo ook op het terrein van de onrechtmatige bewoning waarmee vooral de grote steden geconfronteerd worden. De Registratiekamer heeft uit het rapport van de commissie Zwart begrepen dat dit probleem een omvang heeft aangenomen die bundeling van de inzet van de hierbij betrokken diensten en organisaties noodzakelijk maakt. De Registratiekamer heeft ook kennis genomen van Zoeklichtacties die met name in Amsterdam hebben plaatsgehad. Mits hierbij de hierna kort aan te duiden spelregels in acht worden genomen kan zo'n bundeling van optreden een effectieve en verantwoorde reactie zijn op het probleem van onrechtmatige bewoning. 2. De commissie Zwart heeft zich echter niet beperkt tot haar taak zoals vermeld op bladzijde 1 van het rapport: 'te inventariseren welke juridische belemmeringen er zijn om bestanden van allerlei organisaties te gebruiken om gevallen van onrechtmatige bewoning beter te kunnen opsporen en bestrijden.' Weliswaar kiest de commissie op bladzijde 2 onrechtmatige bewoning als invalshoek, maar zij stelt zich een breder doel: 'om met inachtneming van de bestaande privacywetgeving te onderzoeken hoe gegevens kunnen worden ingezet ter bestrijding van onrechtmatigheden in een breder kader en te wijzen op discrepanties tussen wettelijke taken, doelstellingen en de huidige wettelijke kaders.' Deze doelstelling is ruim en ambitieus gekozen en miskent dat optreden van personen en instanties in het kader hiervan de toets moet kunnen doorstaan van de criteria die ingevolge artikel 8 EVRM gelden voor de met deze activiteiten onvermijdelijk gepaard gaande inbreuken op de persoonlijke levenssfeer. 3. Zowel uit het rapport als uit uw adviesaanvrage blijkt dat de commissie Zwart en u er vanuit gaan dat bestanden van allerlei organisaties onderling toegankelijk kunnen worden gemaakt. Uw aandacht richt zich hierbij op de manier waarop gegevens uitgewisseld kunnen worden. De Registratiekamer hecht er aan u er op te wijzen dat het onderling toegankelijk maken van gegevensbestanden en het vergelijken van gegevens uit bestanden van de samenwerkende partners een vorm van gegevensverstrekking is waarvoor bij en/of krachtens (internationale wettelijke regelingen voorwaarden gelden. Kortgezegd de (Europese) wetgeving ten aanzien van beschenning van persoonsgegevens is integraal van toepassing. Dit brengt niet mee dat geen uitwisseling mag plaatsvinden maar wel dat het regime van de samenwerking telkens weer zorgvuldig dient te worden bepaald. 4. Informatie-uitwisseling via informele of formele netwerken (aanbeveling 2) is op zich niet in strijd met de Wet persoonsregistraties (Wpr). Voorzichtigheid is geboden indien de informatie-uitwisseling (mede) zal bestaan uit het uitwisselen van persoonsgegevens. Artikel 18, lid 3, Wpr biedt onder omstandigheden een grondslag voor het uitwisselen van persoonsgegevens tussen personen en instanties die behoren tot de publieke of daarmee voor de Wpr gelijkgestelde sectoren. Indien het om deelnemers gaat die afkomstig zijn uit de publieke en de particuliere sector dan dient bekeken te worden of deze uitwisseling voldoet aan de vereisten van artikel 11, lid 1 Wpr. Dat is onder meer afhankelijk van de reikwijdte van ieders bevoegdheid en van het doel van de samenwerking. Bovendien moet worden gemarkeerd waar in het handelen de grens tussen de uitoefening van controle en opsporing van strafbare feiten ligt. Ook moet duidelijk zijn wie verantwoordelijk is voor de in het kader van de samenwerking verzamelde gegevens. Doorgaans ligt deze verantwoordelijkheid bij de instantie waarbij het zwaartepunt van de vermoede onrechtmatigheid ligt. Onder 5 wordt meer gezegd met betrekking tot de bevoegdheid en het doel waarvoor gegevens verwerkt kunnen worden. Onder 6 wordt aandacht besteed aan het verstrekken van gegevens en vervolgens wordt onder 7 nader ingegaan op het belangrijke onderscheid tussen controle en opsporing. 5. Het door middel van de samenwerking op te lossen probleem en daarmee het doel waarvoor gegevens verwerkt worden, moet helder en adequaat afgebakend zijn. De taak en daarbijbehorende bevoegdheden van iedere persoon of elke instantie, die bij dit gemeenschappelijk optreden worden betrokken, zijn van belang voor het bepalen van het doel waarvoor gemeenschappelijk gegevens verwerkt mogen worden. Het belangrijke privacy-beginsel van de doelbinding verdient hier aandacht. Dit betekent dat gegevens verzameld worden voor een bepaald doel en dat dit doel bepalend is voor de vraag of en zo ja welk verder gebruik van de gegevens mag worden gemaakt. In een samenwerkingsverband dient elk der deelnemers bevoegd te zijn om het gezamenlijk bepaalde doel te realiseren. Het doel kan niet de optelsom zijn van de bevoegdheden van elk van de deelnemers. Voorkomen dient te worden dat de een gebruik maakt van de bevoegdheid van een ander, terwijl eerstgenoemde die bevoegheid niet heeft; 'meeliften' is niet toegestaan. Het gezamenlijk optreden is dan ook alleen gelegitimeerd voor zover hiervoor een gemeenschappelijke noemer bestaat. De commissie Zwart gaat er bij aanbeveling 1 ten onrechte van uit dat slechts een afstemming van ruime doelomschrijvingen nodig is om te kunnen spreken van gegevensverstrekkingen die voortvloeien uit het doel van de registratie en daarom zonder toestemming of medeweten van de geregistreerde kunnen geschieden. Deze zienswijze is niet correct omdat zij niet op de juiste plaats start: de taak en bevoegdheid van elke deelnemer. De formulering van de doelomschrijvingen in de privacyreglementen is slechts de neerslag van de voorafgaande verkenning van het gemeenschappelijk doel. De Registratiekamer benadrukt echter dat het opsporen en bestrijden van onrechtmatig handelen (zie aanbeveling 2) in het algemeen geen taak is van woningcorporaties, andere verhuurders, hulpverleners of samenwerkingsverbanden. Daarvoor zijn in dit land andere instanties aangewezen. Om deze reden is een dermate ruim gekozen doelomschrijving dus niet aanvaardbaar. De bescherming van de openbare orde is geen taak voor corporaties zoals de commissie Zwart ten onrechte op bladzijde 25 stelt. De handhaving van de openbare orde is in Nederland immers expliciet opgedragen aan de overheid. 6. Overigens is het zo, dat diverse factoren bepalend zijn voordat geconcludeerd kan worden dat er sprake is van een verstrekking die voortvloeit uit het doel van de registratie. Het gaat om factoren zoals de onderliggende rechtsverhouding tussen houder en geregistreerde, de aard van de registratie alsmede de aard van het doel en de betekenis daarvan in het maatschappelijk verkeer. Of verstrekking tussen aan de beoogde samenwerking deelnemende partners inderdaad plaats kan vinden, hangt mede af van de omstandigheden van het geval en de opvattingen in het maatschappelijk verkeer. In elk geval kan van een rechtens aanvaardbare doelverstrekking geen sprake zijn als de belangen van de geregistreerde bij de bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer onvoldoende in acht worden genomen. Zo kan de verstrekking niet beschouwd worden als voortvloeiend uit het doel indien de ontvanger meer gegevens zal ontvangen dan noodzakelijk kan worden geacht voor zijn taak. De verstrekking van meer gegevens dan noodzakelijk zal dan onrechtmatig zijn. De doelomschrijving als zodanig is dus niet het beslissende criterium waaraan een gegevensverstrekking getoetst moet worden. De gegevensverstrekking door elke deelnemer aan het samenwerkingsverband zal de toets aan artikel 8 EVRM en de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit dienen te kunnen doorstaan. Bij een te ruime doelomschrijving of een informatie-uitwisseling, waarbij voornoemde beginselen niet voldoende worden nageleefd, kan gegevensverstrekking in strijd zijn met artikel 8 EVRM. 7. Zoals gezegd is het opzetten van netwerken op zich niet in strijd met de Wpr. Van belang is dat de deelnemende partijen blijven opereren binnen de grenzen van eigen taak en bevoegdheden. Indien de deelnemers tijdens het uitvoeren van controlerende activiteiten op een (mogelijk) strafbaar feit stuiten, dan is extra alertheid geboden. Het omslagpunt van controle naar opsporing is een belangrijk moment voor het gemeenschappelijk optreden. Personen of organisaties die niet over de relevante opsporingsbevoegdheid beschikken zullen doorgaans moeten afhaken bij gebrek aan legitimatie voor verdere deelname aan de actie. Op de opsporing en vervolging van strafbare feiten zijn de waarborgen van het Wetboek van Strafvordering van toepassing. Deze waarborgen betreffen met name de rechtspositie van de betrokkene die van controlesubject verdachte wordt. Met de toevoeging 'doorgaans' wordt aangegeven dat de schending niet altijd absoluut is. Bij extreme gevallen van woonoverlast kan ook de openbare orde in het geding komen. Dit kan dan een voldoende basis vormen voor rechtmatige uitwisseling van gegevens tussen politie en woningcorporaties, zelfs als het optreden van de politie overloopt van de handhaving van de openbare orde in opsporing van strafbare feiten. 8. De Registratiekamer is van oordeel dat gerichte voorlichting en publiciteit over de voorgenomen samenwerking en de gemeenschappelijke actie van cruciaal belang is en een belangrijke waarborg kan vormen voor de positie van degenen op wie de actie betrekking heeft. Transparantie over gegevensverzameling en gegevensbeheer is een noodzakelijk onderdeel van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene. Anders gezegd: de geregistreerde moet een helder beeld kunnen krijgen van wie, wat, waarvoor, waarom, wanneer aan wie verstrekt. 9. De Registratiekamer is ook van oordeel dat de kwaliteit van de gba-gegevens goed moet zijn. Terugmelding (zie aanbeveling 5) is op zich een goede zaak. De juistheid van de gegevens is van cruciaal belang. Een punt van aandacht is echter dat verschil in de gegevens niet meteen negatief voor betrokkene wordt uitgelegd. De Registratiekamer heeft in haar advies over de Koppelingswet aan de Eerste Kamer (97.A.0723, zie bijlage) ook hiervoor gepleit. Het rapport geeft overigens geen inzicht in het percentage onrechtmatige bewoning waarbij onjuiste gba-gegevens een rol spelen. 10. De aanbeveling om een standaardinboekingsbeperking in te voeren (zie aanbeveling 6) kan een nuttige remedie zijn. Bij de wijze waarop een gemeente hierop echter controle zou willen uitoefenen is de publieke functie van de GBA richtinggevend. Een inschrijving vindt plaats als ingezetene en niet op grond van een civielrechtelijke overeenkomst. De gemeentelijke basisadministratie is nu eenmaal geen kadaster of huurdersregistratie. Door het stellen van te strikte civielrechtelijke voorwaarden rond inschrijving loopt de gemeente het risico betrokken te zullen worden in civiele procedures en zou van de betrokkene diens inschrijving in de gba afhankelijk kunnen worden gesteld van de aanwezigheid van een onderliggende overeenkomst ten aanzien van de woning. Een mogelijkheid die hieraan recht doet zou kunnen zijn om bij twijfel de hoofdbewoner de inschrijving van anderen op zijn adres te melden. 11. Het komt de Registratiekamer als niet juist voor om corporaties aan te wijzen als buitengemeentelijke afnemers met als oogmerk om hen daardoor buiten de reikwijdte van het recht op geheimhouding tegenover vrije derden te brengen. De Registratiekamer heeft in haar advies aan de minister van Binnenlandse zaken, over artikel 70 Woningwet 1991, kenmerk 97.A.555 (zie bijlage), toegelicht waarom corporaties niet beschouwd kunnen worden als buitengemeentelijke afnemers. Gelet op hun (wettelijke) taak behoren zij ook niet tot de verplichte derden. Of ze als bijzondere derde zijn te beschouwen is de vraag. Daarbij speelt het eerdergenoemde artikel 8 EVRM een rol. Het is voorstelbaar dat er sprake is van een 'pressing social need'. Daarbij is vereist dat de beperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit: de beperking moet in een juiste verhouding staan tot het nagestreefde doel en het doel moet niet op minder ingrijpende wijze kunnen worden bereikt. Een en ander vereist een wettelijke grondslag. Voor nadere informatie hierover verwijst de Registratiekamer naar de bijlage. 12. De aanbeveling om het gemeentelijke organisatie-onderdeel dat belast is met het opsporen en bestrijden van onrechtmatige bewoning dezelfde bevoegdheden te geven tot het raadplegen van bestanden als de gemeentelijke dienst die belast is met de uitvoering van de wetten in de sociale zekerheid is naar het oordeel van de Registratiekamer veel te vergaand en schiet in haar motivering schromelijk te kort. De Algemene Bijstandswet biedt een ruim scala aan bevoegdheden in het kader van de uitvoering van de wet. De kring van personen en instanties die verplicht zijn om aan de sociale dienst gegevens te verstrekken betreffende de persoon die een beroep doet of deed op een uitkering is zeer groot. Om een dergelijke kring ook rond elke ingezetene te trekken ten behoeve van de controle op de naleving van de huisvestingswet is disproportioneel. De noodzaak om hetzelfde regime van toepassing te verklaren op de woningdienst is in het rapport ook niet onderbouwd. Indien echter blijkt van een structureel tekort aan informatie dan zal dit door de wetgever onder ogen moeten worden gezien. De Registratiekamer verwacht dat, indien u bovenstaande opmerkingen betrekt bij uw standpuntbepaling ten aanzien van de resultaten van het rapport van de commissie Zwart, de voorstellen van deze commissie de slagvaardigheid van het optreden tegen onrechtmatige bewoni ' ng zullen vergroten met inachtneming van de vanuit de beschenning van de persoonlijke levenssfeer relevante grenzen. Hoogachtend, mr. U. Van de Pol plv. voorzitter |
||||||||||||||||||||
|
|
|||||||||||||||||||
 |
||||||||||||||||||||
