In een nieuw gebouw 

Europees migratierecht na Dover

Thomas Spijkerboer is hoogleraar migratierecht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam
 

1.
Op 19 juni 2000 werden 58 gestikte Chinezen aangetroffen in een containerwagen in Dover. De Europese Raad van regeringsleiders en staatshoofden, op dat moment bijeen in het Portugese Santa Maria da Feira, sloeg alarm. In de conclusies van het voorzitterschap stond:

52. De Europese Raad heeft zijn ontzetting uitgesproken over de tragische dood van 58 onderdanen van derde landen die het Verenigd Koninkrijk zijn binnengekomen. Hij veroordeelde de criminele handelingen van degenen die van een dergelijke mensensmokkel profiteren en zegde toe dat de Europese Unie zich zal inzetten voor versterkte samenwerking om deze vorm van grensoverschrijdende criminaliteit, die in heel Europa reeds zoveel andere personen het leven heeft gekost, uit te roeien. Hij riep het komende Franse voorzitterschap en de Commissie op om spoedig uitvoering te geven aan de conclusies van Tampere op dit gebied, met name door nauwe samenwerking tussen de lidstaten en Europol bij het opsporen en ontmantelen van de bij deze smokkel betrokken criminele netwerken en het opleggen van strenge straffen aan degenen die bij deze ernstige en verachtelijke criminaliteit betrokken zijn.

De sleutelwoorden zijn uitroeien, opsporen en ontmantelen, strenge straffen. Er was geen moment van stilte, geen herdenkingsdienst, geen eerbetoon. De uitgesproken ontzetting kwam wat laat; op de website van UNITED staat een lijst van 2132 stuk voor stuk genoemde doden die sinds 1993 zijn gevallen aan de grenzen van Europa, steeds met bronvermelding, soms met naam. De lijst is niet volledig.

Het Europese beleid tracht illegale immigratie met een steeds verfijnder arsenaal aan maatregelen te voorkomen. Naarmate de preventie beter wordt (door visumverplichtingen, carrier sanctions, en dergelijke), wordt het voor migranten moeilijker om op eigen kracht legaal te immigreren, danwel min of meer op eigen kracht de grensbewaking te omzeilen. Naarmate het beleid harder wordt, wordt ook de business van illegale migratie harder. Dover was een dieptepunt, maart het was niet het eerste en zal ook niet het laatste zijn. Er komen jaarlijks een paar honderd mensen om, meestal met niet meer dan een paar tegelijk; dit dodental is ingecalculeerd in het Europese migratiebeleid. (Vgl Death at the Border, IMR)

Ik wil in mijn verhaal drie dingen doen. Eerst zal ik, aan de hand van betogen van Donner, De Beus, en Hollants en Keulemans, het debat over het migratiebeleid analyseren; mijn analyse komt er op neer dat de welvaartsstaat-denkers Donner en De Beus veel minder ver af zitten van de veel meer anarchistisch, of in ieder geval anti-etatistische auteurs Hollants en Keulemans dan je zou denken. Dan zal ik analyseren welke effecten het huidige migratiebeleid heeft. Daarbij baseer ik me in belangrijke mate op het werk van Sarah van Walsum, die heeft betoogd dat het migratierecht bestaande ongelijkheden op de arbeidsmarkt en in de familie versterkt. Ik kom, ter afsluiting, niet zelf met een oplossing, maar zal proberen aan te geven welke doelen een ander migratiebeleid zich zou kunnen stellen. Ik probeer te komen met een analyse die een vertrekpunt kan vormen voor een andere benadering van het migratierecht. Dat betekent dat ik in het debat na mijn verhaal niet zozeer ben geïnteresseerd omdat ik mijn ideeën perse wil verdedigen, maar dat ik daadwerkelijk benieuwd ben wat u er van denkt. Ik hou mijn verhaal dus zo kort mogelijk.
 

2.

Binnen welke kaders wordt het debat over het te voeren immigratiebeleid in Nederland gevoerd? Ik zal drie standpunten weergeven. Dat van Donner, prominent-onopvallend CDA-lid, die het meest conservatieve standpunt vertegenwoordigt; hij stelt het belang van de gevestigde gemeenschap voorop. Dat van De Beus, regelmatig aangeduid als PvdA-ideoloog en met naar verluidt enige affiniteit met Groen Links. En dat van Ed Hollants en Chris Keulemans in hun door het Autonoom Centrum uitgegeven pamflet 'Vlucht naar voren', die ik het meest linkse standpunt zal toedichten.

Donner stelt dat de verzorgingsstaat berust op het beginsel van maatschappelijke orde dat verpaupering of acute ontberingen binnen de samenleving ongewenst zijn; daarom omvat de verzorgingsstaat alle ingezetenen. De belangen die de verzorgingsstaat beoogt te beschermen bepalen de hoofdlijnen van het migratierecht. Alle ingezetenen moeten in voorkomende gevallen aanspraak kunnen maken op sociale zekerheid; daarom moet, op economische gronden, het aantal immigranten onder controle worden gehouden. De primaire functie van het migratierecht is dus het aantal personen dat aanspraak kan maken op de rechten van de verzorgingsstaat te beperken. Een tweede functie is het versterken van de financieel-economische basis van de verzorgingsstaat, door economische migratie te bevorderen; denk aan het vrije verkeer van personen binnen de landen van de Europese Unie, de ruime mogelijkheden voor multinationals om personeel te detacheren, en tot 1973 de immigratie van gastarbeiders en thans van verpleegkundigen, IT'ers en dergelijke. Deze twee economische hoofdfuncties van het migratierecht worden in de visie van Donner echter doorkruist door een universalistische tendens: de aanspraken op voortgezet verblijf worden uitgebreid, bepaalde aanspraken op toelating en verblijf krijgen het karakter van fundamenteel recht (asiel, gezinshereniging). Hierdoor wordt het migratierecht losgekoppeld van zijn economische fundament, doordat behalve het 'economische personenverkeer' ook het 'sociale personenverkeer' ruim baan krijgt, met name onder invloed van nationale rechters, het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en het Hof van Justitie van de EG. Dit staat haaks op het inherente doel van het migratierecht.

De lezing die De Beus ruim een jaar geleden hier in De Balie hield gaat primair over het asielbeleid. Hij pleitte ervoor dat links verantwoordelijkheid neemt voor een communautaristisch / sociaal-democratisch georiënteerd asielbeleid, en zich niet beperkt tot naar zijn idee weinig reële uitlatingen in de zin van afschaffing van grenzen en van wat hij noemde het spel van de vermoorde onschuld. In feite gaf hij een coherente onderbouwing van een wat verlichtere, een wat realistischer versie van het asielbeleid zoals dat nu gevoerd wordt - of misschien moet ik zeggen: zoals een verlicht bestuurder als Job Cohen dat zou voeren als hij de politieke ruimte zou hebben. Zijn betoog was sterk gericht op een interventie in het toen lopende debat, waardoor het moeilijk is samen te vatten. Ik waag een poging. De Beus stelt voorop dat democratische landen als Nederland plaatsvervangende bescherming moeten bieden aan mensen die de bescherming van hun eigen land verloren hebben, waarmee hij in enkele woorden het basisprincipe van het vluchtelingenrecht sinds WO I onder woorden heeft weten te brengen. In dat verband is het naar zijn stelling nodig onderscheid te maken tussen politieke en economische migranten. Politieke migranten kunnen tijdelijk - nl. totdat een definitieve oplossing is gevonden in de vorm van veilige terugkeer of naturalisatie - bescherming krijgen; het asielsysteem moet zo worden ingericht dat er voor nieuwe politieke migranten altijd nog plek is. De selectie moet streng zijn, illegalen moeten in principe worden verwijderd. Zo kan Nederland een tijdelijk toevluchtsoord blijven voor democratisch activisten en vervolgden. Links moet meehelpen het draagvlak te creëren voor een solide asielbeleid door ook verantwoordelijkheid te nemen voor de onaangename kanten van het beleid. Over de rafelrand van zo een beleid is hij wat mij betreft niet helemaal helder geweest. Enerzijds stelt hij dat democratische staten een verantwoordelijkheid houden voor illegalen; deze verantwoordelijkheid is "minder veeleisend dan de verantwoordelijkheid voor het welzijn van de modale staatsburger", stelt hij. Anderzijds staat hij een tweesporenbenadering voor: een strenge bewaking van de buitengrenzen, waarbij toetreding tot de illegaliteit en de rol van de georganiseerde misdaad moeten worden teruggedrongen, en schoon schip maken voor de bestaande gevallen van het "neo-proletariaat van illegalen", zij het dat dat geen generaal pardon mag zijn. Hoe de selectie van economische migranten moet plaatsvinden, daar hint De Beus slechts op. Ik meen uit zijn verhaal op te maken dat hij een wat reëler beleid nodig vindt, dat recht doet aan de feitelijke behoefte aan arbeidsmigratie.
 Uiteindelijk zitten Donner en De Beus op een vergelijkbare lijn, Donner op basis van 'welfare nationalism', De Beus op basis van een progressief-communautaristisch verhaal. Het is denk ik geen toeval dat zij dicht bij elkaar zitten; het zijn allebei weldenkende heren, die de democratische welvaartsstaat als richtsnoer zien. Ik vind het een zeer beschaafde manier van denken, die echter te lijden heeft van een fundamentele ongerijmdheid die beiden negeren.

Maar voor ik daaraan toekom ga ik eerst in op een betoog dat zich als alternatief presenteert. Hollants en Keulemans stellen in hun pamflet dat het belang van de natiestaat minder wordt, omdat nationale grenzen door toedoen van de vrije markt, de georganiseerde misdaad, de elektronische snelweg, popmuziek, ziektes en milieuvervuiling aan belang inboeten. Zij roepen de lezer op om andere grondslagen te bedenken voor gemeenschapsvorming dan het behoren tot de natie,  en wijzen op het potentieel van fenomenen onder statelijk niveau (de stad, de werkplek) of boven statelijk niveau (cultuur, internet). Ook bepleiten zij egalisering van de mondiale ongelijkheid, omdat migratie blijft zolang ongelijkheid blijft. Zij stellen voor het huidige onderscheid tussen legaal en illegaal verblijf af te schaffen, en te vervangen door een gradueel burgerschap. Iedereen heeft recht op elementaire basisvoorzieningen; het burgerschap wordt opgewaardeerd naarmate het betreffende individu meer een bijdrage heeft geleverd aan de gemeenschap, door arbeid of door zorg (opvoeding en huishouden). In hun eigen woorden: "Geen controle meer aan de grenzen, maar op wat zich binnen die grenzen afspeelt. Niet op iemands nationaliteit of herkomst, maar op de wijze waarop hij of zij zich houdt aan de afspraken binnen een samenleving. De controle is niet meer gebaseerd op uitsluiting, maar op toegang." Er wordt dus geen vreemdelingenbeleid in de klassieke zin van het woord gevoerd; de toegangscontrole (en dus, ondanks hun woordkeuze, de uitsluiting) vindt plaats aan de loketten van de welvaartsstaat. Vreemdelingen kunnen zich geleidelijk inkopen door betaalde arbeid of zorgarbeid.

De lijn Donner/De Beus stuit op een fundamentele spanning, die zij beiden wel zijdelings aansnijden maar waar ze toch omheen draaien. Donner stelt enerzijds dat de verzorgingsstaat alle ingezetenen omvat, omdat de verzorgingsstaat berust op het beginsel van maatschappelijke orde dat verpaupering of acute ontberingen binnen de samenleving ongewenst zijn (p. 4). Anderzijds stelt hij dat enkel ingezetenschap, dus de enkele fysieke aanwezigheid van een vreemdeling onvoldoende is voor toegang tot de welvaartsstaat, omdat het aantal begunstigden daarmee onbepaald wordt, en dat kan niet (6). De Beus stelt enerzijds dat illegalen nog wel een minimumaanspraak hebben (8), maar stelt anderzijds dat illegalen moeten worden uitgesloten van het maatschappelijk verkeer (10). Dat is dezelfde paradox. Mensen die hier fysiek zijn kunnen we maar in beperkte mate uitsluiten, omdat anders - zoals Donner het zo mooi uitdrukt - "het beginsel van maatschappelijke orde dat verpaupering of acute ontberingen binnen de samenleving ongewenst zijn" in het gedrang komt. Wat Donner en De Beus behandelen als een zijdelings probleem is wat mij betreft de hoofdzaak. Het Nederlandse beleid is op zichzelf wel te verdedigen, maar het vooronderstelt dat afsluiting daadwerkelijk mogelijk is. Het beleid schept echter een redelijk omvangrijke illegaliteit, waarmee de rechtvaardiging die Donner en De Beus aanvoeren op losse schroeven komt te staan. Ik trek, for the sake of the argument, de vergelijking met de illegalisering van drugs en alcohol: een beleid dat deze verschijnselen niet illegaliseert is misschien wel beter in staat het op een humane manier te beheersen dan een beleid dat wel uitgaat van de illegaliteit. Je zou de parallel kunnen doortrekken naar abortus en euthanasie: een beleid dat er goed mee wil om gaan moet het in ieder geval niet illegaal maken. Mijn pleidooi komt er op neer om het migratierecht primair te richten op wat het doet in de interne verhoudingen van mensen (vreemdelingen en staatsburgers) in Nederland. 
 Dat is waar Hollants en Keulemans op inzetten, maar ook daar zitten forse problemen aan. Ten eerste is hun samenleving een panoptikon: de gemeenschap moet alles kunnen registreren wat vreemdelingen doen. Alles waarmee vreemdelingen "zich houden aan de afspraken binnen de samenleving" kan immers tot een sterkere vorm van burgerschap leiden, en dat zal toch ergens moeten worden bijgehouden. Bedenk in dit verband dat ook zorg in hun visie tot sterkere burgerschapsaanspraken kan leiden - hoe hou je dat bij zonder dat het onsmakelijk wordt? Een tweede bezwaar is dat zij de opbouw van de aanspraken afhankelijk stellen van arbeid en zorg - in andere woorden van de (arbeids)markt en van de familie. Dat doet het huidige migratierecht ook - en ik zie niet in waarom de markt en de familie tot menselijker resultaten zouden leiden dan de staat, die nu veel te zeggen heeft. Ik werk dit punt nader uit in een volgend stuk van mijn verhaal, een analyse van het huidige migratierecht.
 

3.

Of het migratiebeleid het beoogde effect (regulering van migratie) heeft, daar twijfel ik aan. Ik kom daar straks op terug. Wel is een aantal andere effecten aannemelijk. 

Ten eerste heeft het huidige beleid als voorzienbaar effect dat er enkele honderden doden per jaar vallen. Op het gevaar af me aan retoriek schuldig te maken: tot nu toe is het feit genegeerd dat deze menselijke kosten thans voor lief genomen worden. Maar die kosten horen er gewoon bij, en het lijkt me nodig dat de verantwoordelijke politici de vrij rechtstreekse band tussen hun beleid en de slachtoffers erkennen en voor hun rekening nemen en die kosten niet, zoals de Europese leiders deden, geheel op conto van de "grensoverschrijdende criminaliteit" te zetten. Zolang migratiebeleid deels de vorm aanneemt van het belemmeren van fysiek inreizen, zal deze kostenpost er zijn. Ook drijft het steeds scherpere beleid ter voorkoming van illegale grensoverschrijding de prijs van illegaal inreizen op. Dat betekent dat steeds meer mensen in Nederland zullen moeten werken om achteraf hun reis te kunnen afbetalen. Dat zal meestal gebeuren op door de smokkelaars aan te wijzen werkplekken, onder door de smokkelaars aan te wijzen arbeidsomstandigheden. In de prostitutie heersen schrijnende omstandigheden, maar ook in restaurants en andere werksituaties die door smokkelaars goed beheerst kunnen worden. Het voorstel van Hollants en Keulemans, dat afziet van grenscontroles en de controles verlegt naar het loket, steekt op dit punt gunstig af bij de posities van De Beus en Donner die wel grenscrontroles voorzien.

De macht van de markt

Ten tweede heeft het huidige beleid als effect dat de markt, en met name de arbeidsmarkt, grote invloed heeft op het migratiebeleid. Donner spelt dat het meest nauwgezet uit, waar hij vrij expliciet stelt dat de versterking van de financieel-economische basis van de verzorgingsstaat met zich meebrengt dat migratie deels gewenst kan zijn in het kader van de toenemende economische integratie. Dat impliceert natuurlijk dat migratie vooral welkom is uit die landen waarmee die integratie het sterkst is, namelijk de rijke landen. Personenverkeer vanuit de rijke landen is een fors aandeel van de immigratie in Nederland (gegevens?) maar leidt, als ik mag afgaan op het aantal rechterlijke beslissingen inzake die nationaliteiten, slechts in een miniem aantal gevallen tot problemen. Aan de Mexicaans-Amerikaanse grens heeft dit op een aantal plekken geleid tot een fysieke scheiding van de twee soorten migranten. Behalve de spreekwoordelijke lange rijen auto's die staan te wachten voor de grenscontrole, is er ook een grensovergang waar zakenlui snel en gemakkelijk met een chipkaart de grens over kunnen (NYT 14-1-1999, p. D1). Ook op Schiphol is dit vreemdelingenrecht met twee snelheden er (of geweest): frequent flyers kunnen de grens passeren door met een chipkaart door een toruniquet te lopen. Marktwerking, wil ik maar zeggen, leidt er ook nu toe dat het personenverkeer tussen rijke landen feitelijk in vergaande mate is geliberaliseerd terwijl het voor personen uit de derde wereld beperkt is. 

 Maar de marktwerking is ook op andere niveaus aanwezig. In het kader van gezinshereniging is de standaardeis dat de in Nederland wonende persoon die partner of kinderen wil laten overkomen eigen inkomen moet hebben. Of gezinsleven daadwerkelijk kan worden uitgeoefend, is dus mede afhankelijk van de stand van de arbeidsmarkt - en van de positie van betrokkene daarop. De slechte arbeidsmarktpositie van allochtonen en vrouwen, om nog maar te zwijgen van allochtone vrouwen, wordt vrijwel rechtstreeks omgezet in een beperkte mogelijkheid om ervoor te kiezen een partner uit den vreemde te laten overkomen. Het vreemdelingenrecht besteedt de beslissingsmacht over de toelating van vreemdelingen dus deels uit aan de markt. De solidariteitsdenkers Hollants en Keulemans doen dat, ironisch genoeg, in nog sterkere mate dan de gemeenschapsdenkers Donner en De Beus. Immers, in het huidige beleid bestaat de mogelijkheid om de arbeidsmarkttoets te laten vallen: we hebben u weliswaar niet nodig op onze arbeidsmarkt, maar we laten u toch toe op humanitaire gronden; u heeft weliswaar geen werk, maar u mag toch uw familie over laten komen, eveneens op humanitaire gronden. Bij Hollants en Keulemans is de inzet lager (omdat het gaat om gradaties van burgerschap, en niet om toelating of uitzetting), maar dat laat onverlet dat een hogere graad van burgerschap bij hen wordt verleend op grond van verdienste en niet, zoals in het huidige systeem althans denkbaar is, op basis van behoefte.

 In het huidige beleid wordt slechts bij hoge uitzondering fysiek uitgezet. Iemand echt daadwerkelijk uitzetten is fenomenaal duur, het stuit op allerlei juridische belemmeringen, en bij gebreke van een politiestaat tref je de mensen die je wilt uitzetten slechts bij toeval aan. Door de Koppelingswet, en in het asielrecht door het nieuwe verwijderingsbeleid, wordt de beperktheid van het middel van de feitelijke verwijdering dan ook onderkend. De nadruk ligt op het geven van prikkels aan vreemdelingen om zelf te vertrekken, door hen uit te sluiten van elke voorziening. Deze prikkel zal met name hen treffen die zich niet staande kunnen houden op de illegale arbeidsmarkt. Ook hier geeft de manier waarop de regels vorm krijgen de markt meer macht. In een recent nummer van ESB stelde een econoom zelfs dat de huidige illegalen een neiuwe versie van de oude 'gastarbeiders' zijn; "Het huidige immigratiebeleid is in de praktijk niet anders dan het toelaten van een illegale arbeidsmarkt die onder de standaarden van de formele arbeidsmarkt opereert."
Overigens is het beoogde effect ook hier beperkt. Ten eerste hebben minderjarige vreemdelingen ongeacht hun verblijfsstatus recht op onderwijs, en hebben alle vreemdelingen medisch noodzakelijke zorg en rechtshulp. Bovendien hebben gemeenten bezwaar tegen de absoluutheid van de sociale uitsluiting van illegalen. Zij stuiten op het door Donner onder woorden gebrachte beginsel van maatschappelijke orde dat verpaupering of acute ontbering op het grondgebied van hun gemeente ongewenst zijn. Zij willen dus in de meest schrijnende gevallen wel minimumvoorzieningen kunnen bieden (bijvoorbeeld via de omweg van particuliere organisaties die door de gemeente gefinancierd worden). Gemeentebesturen zijn druk bezig om, in een nogal delicaat politiek proces, de vrijheid te nemen om een illegalenbeleid te voeren dat als effect heeft dat in de meest acute humanitaire situaties bijgesprongen kan worden; de Staatssecretaris geeft discrete signalen af dat hij daar geen moeite mee heeft. Daarmee komt Donner's nogal zwart-witte weergave in problemen; de situatie zoals die nu vorm krijgt is een van de denkbare uitvoeringen van het idee van Hollants en Keulemans (een absoluut minimum voor iedereen, meer voor wie aan de eisen van de markt kan voldoen).

 Een laatste gebied waarop sprake is van een sterke marktwerking is regularisatie. De in Nederland ongeveer om de vijf jaar plaatsvindende regularisaties (laatstelijk de bezemwagen van de witte illegalen-regeling in de burgermeestercomissie-variant) draaien altijd hoofdzakelijk om de performance op de arbeidsmarkt. Weliswaar speelt integratie ook een rol, maar de primaire vorm van integratie is werk, terwijl de andere vormen van integratie (deelname aan het verenigingsleven, bijvoorbeeld) toch alleen goed denkbaar is als de kost eenmaal verdiend is. Ook dit past aardig bij het idee van Hollants en Keulemans.

Concluderend: door een rechtstreekse koppeling aan de arbeidsmarkt (verblijfsvergunning voor werk, gezinsherenigingsbeleid) of door een onrechtstreekse koppeling (illegalenbeleid, regularisering) speelt de markt een belangrijke rol in het migratiebeleid. De vraag is vooral op welke manier het migratierecht in de vrije markt intervenieert. Het model Hollants/Keulemans, alsmede het huidige illegalenbeleid en de regularisaties, interveniëren minimaal, en laten de markt vergaand de vrije hand. Donner en De Beus, alsmede het huidige toelatingsbeleid voor arbeid en gezinshereniging, erkennen deelname aan de arbeidsmarkt alleen als aan bepaalde voorwaarden voldaan is. Enerzijds reproduceert het beleid daardoor bestaande ongelijkheden (in termen van etniciteit en sekse), anderzijds biedt het beleid de mogelijkheid mensen in individuele (lees: uitzonderlijke) gevallen in bescherming te nemen tegen de markt. Ook wordt in het huidige beleid valse concurrentie van goedkope buitenlandse arbeid voorkomen; daar staat natuurlijk tegenover dat die concurrentie in de illegale sector de vrije hand krijgt. Hoe Hollants en Keulemans met de mogelijkheid van concurrentie door buitenlandse arbeidskrachten denken om te gaan is me niet duidelijk; zij specificeren niet of voor vreemdelingen de Nederlandse arbeidsstandaarden (op het gebied van inkomen, veiligheid, uren, etc) gelden, en zo ja welke rechten worden opgebouwd door vreemdelingen die wel werken, maar beneden het door hen beoogde minimum-niveau; worden zij niet het nieuwe equivalent van de huidige illegalen? Hun betoog is zozeer op identiteit gericht dat dit onderdeel er wat bekaaid af komt.

Machtsverhoudingen in de privé-sfeer

Maar uiteraard staat de vreemdeling niet als individu tegenover de Nederlandse overheid en de Nederlandse markt. Veel vreemdelingen hebben een persoonlijk netwerk van familieleden en vrienden, waarop zij een beroep kunnen doen. Zij kunnen bijvoorbeeld hulp vragen bij het verkrijgen van een verblijfstitel, maar ook bij het zich staande houden in de illegaliteit. Ook in deze context heeft het migratierecht gevolgen, omdat de vraag of iemand een verblijfstitel krijgt, en zo ja hoe die er dan precies uit ziet, de onderhandelingspositie van de betrokkenen beïnvloedt. Over dat onderwerp zijn in de afgelopen jaren fascinerende antropologische studies verschenen van de hand van Anita Böcker en Sarah van Walsum.

 Wie in het kader van gezinshereniging naar Nederland komt, krijgt een afhankelijke verblijfstitel. Het voortduren van het verblijfsrecht is met name afhankelijk van de vraag of de familieband met de persoon bij wie verblijf wordt beoogd nog steeds bestaat. Het afhankelijke karakter van het verblijfsrecht brengt met zich mee dat de afhankelijkheid van de vreemdeling met de afhankelijke verblijfstitel ook daadwerkelijk vergroot wordt. Het Turkse meisje dat in het verkennen van de grenzen van haar persoonlijke vrijheid te ver gaat, loopt het risico dat zij door pa naar Turkije wordt teruggestuurd. Dat is natuurlijk dramatisch als een meisje metterdaad naar Turkije wordt teruggestuurd, maar je moet vooral niet vergeten dat de afhankelijkheid van deze meisjes ook een rol speelt in situaties waar het niet zo ver komt. Alle betrokkenen weten immers dat het meisje een afhankelijke verblijfstitel heeft; zij zal dus minder ver kunnen gaan. Hetzelfde geldt voor vrouwen met een afhankelijk verblijfsrecht. Dramatisch zijn de voorbeelden van vrouwen met een afhankelijk verblijfsrecht die moeten kiezen tussen ofwel in een gewelddadige relatie blijven, ofwel het huis verlaten en hun verblijfsrecht op het spel zetten. Maar de invloed van de afhankelijke verblijfstitel gaat veel verder; onderzoekers treffen bijvoorbeeld voorbeelden aan van vrouwen die toch maar geen opleiding gaan volgen, omdat hun man dat geen goed idee vindt. Conclusie op dit punt: het gezinsherenigingsbeleid versterkt de afhankelijkheid van gezinsherenigers; een deel van de gevolgen daarvan staat haaks op de doelstellingen van het Nederlandse emancipatiebeleid. Dat is des te wranger, omdat in het publieke debat regelmatig de indruk wordt gewekt dat er juist bij allochtone vrouwen heel wat te emanciperen valt. Het vreemdelingenbeleid is hier anti-emancipatoir. 

Donner en De Beus laten zich over gezinshereniging niet uit, maar kiezen naar ik aanneem voor een beleid dat dicht bij het huidige ligt. Hollants en Keulemans zijn enerzijds nogal 'gender sensitief' door niet alleen arbeid, maar ook zorg als basis te noemen voor een hogere burgerschapsstatus; maar over de feitelijke afhankelijkheid van de verzorgster van de verzorgden hebben ze zich, voor zover ik kan zien, niet gebogen. 

 In de illegaliteit gelden de tendenzen die ik signaleerde nog sterker. Mensen die voor illegaal verblijf afhankelijk zijn van privé-verbanden zijn nog afhankelijker dan mensen met een afhankelijke verblijfstitel. Illegalen hebben immers geen direct uitzicht op een zelfstandige verblijfstitel. 
 

4.

Ik vat mijn betoog tot nu toe samen. Het migratierecht geeft de beslissingsmacht over de toelating van vreemdelingen in vergaande mate aan privé-actoren, namelijk de vrije markt en in de familie. De markt en de familie worden voorgesteld als plekken waar individuen zelfstandig kunnen opereren en waar zij zo veel mogelijk hun wensen kunnen realiseren. Het zijn sferen waarin de staat slechts bij aangetoond disfunctioneren moet interveniëren. Maar de vrije markt en de familie zijn geen voor-juridische entiteiten die in de vrije natuur zijn aangetroffen. Integendeel, het zijn in hun huidige staat producten van regelgeving. De notie van vrije individuen die geheel volgens hun eigen preferenties optimale keuzes maken resulteert in feite in het sanctioneren van de positie van de machtigste partij. Daarmee wil ik niet zeggen dat de notie van het vrije individu op de mestvaalt moet (en al helemaal niet die van de geschiedenis); maar ik hecht er aan er op te wijzen dat de exacte manier waarop men de markt en de familie reguleert directe gevolgen heeft voor de machtsverhoudingen op de markt en in de familie. Wat ik hierboven heb betoogd is dat het migratierecht een van de regelsystemen is die de markt en de familie reguleren; en dat het migratierecht betrekkelijk trefzeker de positie van de zwakkere partijen verder verzwakt. Men kan dat verdedigbaar vinden of niet, ik hecht er aan dat het wordt vastgesteld. Ik zal zo aangeven dat er misschien wel andere manieren zijn om middels het migratierecht de familie en de markt te reguleren.

Ik heb tot nu toe een deel van het migratierecht overgeslagen, en nog wel het meest mediagenieke: het asielrecht. Inhoudelijk wil ik het vanavond inderdaad links laten liggen. Waar het me nu om gaat is dit. Het asielrecht is het enige deel van het migratierecht waar de staat de beslissingsmacht niet vergaand uit handen heeft gegeven aan de markt of de familie. Het is juist dat onderdeel van het migratierecht dat in de praktijk het meest verzandt (onaanvaardbare wachttijden, enorm veel procedures); en waarvan de legitimiteit het meest in twijfel wordt getrokken. Critici (en voor alle duidelijkheid: daar hoor ik bij) richten hun peilen juist op dit meest statelijke deel van het beleid, en pleiten met enige regelmaat voor meer markt (en voor liberals: voor meer familie) - zie Hollants en Keulemans, zie ook de Europese Commissie in een recente communicatie inzake het Europese migratiebeleid. Het maakt mij bepaald ongemakkelijk dat links de rol van de staat als zodanig onder vuur te neemt, en voor een eerlijker migratiebeleid in eerste instantie denkt aan meer markt en meer familie. Kennelijk associeert ook links de markt en de familie met vrijheid en de staat met dwang. Het is niet om een of ander ouderwets dogmatisme, en ik deel de forse kritiek op de rol van de staat in het asielrecht beslist, maar: de staat blijft wel nodig om in te grijpen in de markt en de familie op een manier die de zwakkere partijen ten goede komt. Het is niet de vraag of de staat ingrijpt; dat doe hij nu ook, zoals ik heb betoogd, en dat doet hij ook als hij de beslissingsbevoegdheid nog meer bij private actoren legt. Het is de vraag hoe de staat ingrijpt.

Hoewel ik daar nog niet expliciet op ben ingegaan, blijkt denk ik uit het voorgaande wel dat ik erg sceptisch ben over de effectiviteit van het migratierecht. Het verklaarde doel van migratierecht is migratie te beheersen. Studies die pogen een verband te leggen tussen restrictieve maatregelen en feitelijke migratie hebben een helder verband nooit aangetroffen. Soms zijn de verbanden zelfs omgekeerd aan wat men zou verwachten: na de afschaffing van de visumplicht voor Polen, begin jaren '90, daalde het aantal verblijfsaanvragen van Polen sterk. Een verklaring lijkt mij dat zij vanaf dat moment geen digitaal spel meer hoefden te spelen, maar heen en weer konden reizen. De behoefte aan een permanente verblijfstitel is dan kleiner. Wie naar het aantal asielzoekers kijkt, kan geen echt verband ontwaren met restrictieve maatregelen. Wel is er een duidelijk verband met de situatie in het land van herkomst; het aantal Bosnische asielzoekers is nu veel lager dan vijf jaar geleden omdat het situatie in Bosnië sterk verbeterd is. Er is wel enig effect tussen Europese landen onderling (als Duitsland iets lelijks doet met nationaliteit A, dan gaat die naar de omringende landen), maar die effecten zijn tijdelijk. Bovendien wil ik me richten op het Europese niveau; de onderlinge afschuiftactieken van Europese landen zijn uiteindelijk vrij triviaal, en zullen uitsterven met de komst van een Europees migratiebeleid. Ik betwijfel kortom of het migratiebeleid van de Europese landen een betekenisvolle invloed heeft op het aantal mensen dat naar de Europese Unie komt. Twee andere factoren hebben onmiskenbaar wel invloed: gebeurtenissen in het land van herkomst (oorlog), en de stand van de arbeidsmarkt: als er werkeloosheid is, neemt de immigratie af (De Beer).

Kortom: dat het migratierecht doet waar het voor is gemaakt is minimaal aan twijfel onderhevig. Zoals ik aangaf heeft het wel een aantal ongewenste neveneffecten. Mijn voorstel is om bij het vormgeven van migratierecht een veel sterkere nadruk te leggen op het bestrijden van de ongewenste neveneffecten. Ik noem vier hoofdpunten waaraan gedacht kan worden. 

1. Een belangrijk punt zou zijn  dat vreemdelingen op de arbeidsmarkt zo veel mogelijk gelijk worden behandeld als Nederlanders. Dat is in het belang van alle betrokkenen: Nederlanders ondervinden geen valse concurrentie, vreemdelingen krijgen een behoorlijk inkomen. De vakbonden zouden hier een coalitiepartner kunnen zijn. Concreet zou dat kunnen betekenen dat vreemdelingen ongeacht hun verblijfsstatus in staat gesteld worden belasting en premies te betalen (dus een sofi-nummer te krijgen); dat er bij invallen in bedrijven ook gekeken gaat worden naar de vraag of er naar behoren is betaald, en zo nee dat daar werk van gemaakt wordt; dat er een programma ter bescherming van slachtoffers van illegale werkgevers komt, vergelijkbaar met dat voor slachtoffers van vrouwenhandel.

2. Bij het gezinsherenigingsbeleid moet een hoofddoel van beleid worden de afhankelijkheid van de partner zo veel mogelijk terug te dringen. Dat kan door de afhankelijke periode te verkorten, bijvoorbeeld tot een jaar, of om die helemaal af te schaffen. Bij de beoordeling of een vrouw die 'te vroeg' is gescheiden toch voor voortgezet verblijf in aanmerking komt moet niet alleen gelet worden op banden (m.n. met kinderen) en slachtofferschap (in het huwelijk hier, of na evt. terugkeer in het land van herkomst), maar ook op getoonde zelfstandigheid door bijv. het volgen van cursussen of het nemen van een baan. Dat staat haaks op het huidige beleid, dat zieligheid beloont, maar zou een beginnetje zijn om vrouwen die in weerwil van hun echtgenoot willen gaan deelnemen aan de Nederlandse samenleving enige steun te bieden.

3. Eveneens bij het gezinsherenigingsbeleid moet iets bedacht worden om de bestaande discriminatie van (allochtone) vrouwen te bestrijden (inkomenseis). Dit zou kunnen door de inkomenseis te relativeren in die zin, dat niet-verwijtbare werkloosheid niet wordt gebruikt als argument om gezinshereniging te blokkeren.

4. Een veel verdergaand idee zou het zijn om in Europees verband te experimenteren met een stapsgewijze liberalisering van het migratierecht. Toen Spanje, Portugal en Griekenland toetraden tot de Europese Unie, werd vrij personenverkeer mogelijk. Dat leidde niet tot een onbeheerste toestroom. Hetzelfde zagen we bij de afschaffing van de visumplicht voor Polen. Is het niet een idee om land voor land eens te bezien wat er gebeurt als de visumplicht wordt afgeschaft, en vervolgens vrije personenverkeer in te voeren voor zover mensen geen aanspraak maken op sociale voorzieningen - ruwweg het systeem dat nu binnen de Europese Unie geldt? Je zou kunnen beginnen om land voor land vrij verkeer toe te staan voor die landen waarvoor nu al geen visumplicht geldt (Noord- en Zuid Amerika, Japan), en om de visumplicht af te schaffen voor kandidaat-lidstaten van de EU; met name Turkije (waarvoor tot 1980 geen visumplicht gold) zou een interessante testcase zijn. (vgl SER 12-12-2000)

Ik wil alvast ingaan op één denkbare tegenwerping. Men zou kunnen stellen - en voor zover ik weet doet een aantal betrokken politici dat - dat vreemdelingen die niet voor toelating in aanmerking komen zelf verantwoordelijk zijn voor hetgeen hen overkomt. Wie verdrinkt in de Straat van Gibraltar, uitgebuit wordt door een illegale werkgever, of geweld ondervindt in een huwelijk omdat men perse niet naar het land van herkomst terug wil, heeft een eigen verantwoordelijkheid.
 Waar het ging om het illegaal overschrijden van het IJzeren Gordijn dachten we daar anders over. Er zijn Oost-Duitse grenswachten en politici strafrechtelijk veroordeeld omdat zij schoten of lieten schieten op mensen die illegaal de grens over staken; omdat zij mijnenvelden aanlegden zodat zulke mensen omkwamen. De Duitse rechter vond dit zelfs zo in strijd met fundamentele rechtsbeginselen, dat er strafrechtelijke veroordelingen zijn uitgesproken zonder dat daarvoor een basis in het geldende strafrecht bestond - iets wat alleen bij extreme gevallen kan (Neurenberg is het schoolvoorbeeld).  Het is strijdig met fundamentele beginselen om iemand die een land illegaal probeert te verlaten in de rug te schieten - wat is er zo anders aan mensen in de borst schieten die illegaal een land binnenkomen? Beleidsmakers hebben een verantwoordelijkheid voor de gevolgen van hun beleid - ook als die mensen zelf een rol spelen bij die gevolgen. Europese landen effectueren een migratierecht waarbij doden vallen en dat ruimte schept voor uitbuiting op de arbeidsmarkt en in familieverhoudingen. Het gaat niet aan om de verantwoordelijkheid voor de vervelende neveneffecten van het beleid in de schoenen van de slachtoffers te schuiven.
 

5.

Ik kom tot een afronding.

Linkse critici van het huidige migratierecht hebben zoveel bezwaren tegen de rol van de staat bij de regulering van migratie, dat zij zoeken naar andere manieren om migratie te reguleren. Zij kijken daarvoor naar de private sector of, wat hipper, civil society. Welvaartsstaatdenkers als De Beus en Donner leggen de nadruk op het omgekeerde; de politieke stromingen die hun achtergrond vormen hebben als gezamenlijk fundament het idee dat de staat ingrijpt in de civil society om de ongewenste uitwassen daarvan te corrigeren. Zowel Donner en De Beus als Hollants en Keulemans beschouwen de staat en civil society als tegenpolen. Hollants en Keulemans beschouwen de staat als een onding, een dehumaniserende bureaucratische kolos, en gebruiken het idee van de "vrije" civil society als inspiratiebron voor hun anti-statelijke betoog. Donner en De Beus refereren meer of minder expliciet aan de chaos die uitbreekt als de staat zijn heilzame activiteiten laat verslonzen; voor hen is de civil society in zijn pure vorm een jungle, waarin de staat moet interveniëren om verdelende rechtvaardigheid te bewerkstelligen. 
Ik denk dat dit polaire denken er aan bijdraagt dat het zo moeilijk is om een andere benadering van de migratiekwestie te ontwikkelen. Beide benaderingen gaan er van uit dat er een soort natuurlijke toestand is, waarin mensen en groepen mensen zich op min of meer spontane wijze organiseren. Hollants en Keulemans lijken zich daar vrij mooie dingen bij voor te stellen, Donner en De Beus zien rampen. Maar die natuurlijke toestand is er niet. De vrije markt is een juridisch instituut dat in de vrije natuur niet voorkomt; het is een instituut dat gebaseerd is op het idee dat de staat rechtshandelingen zal bekrachtigen en handhaven die in vrije wil zijn overeengekomen, vrijwel zonder acht te slaan op de inhoud van wat is overeengekomen; individuele autonomie staat centraal. Voor de familie geldt iets vergelijkbaars. Zij het dat de familie door het recht juist wel erg inhoudelijk wordt geregeld: mensen zijn niet vrij op dat punt overeen te komen wat ze willen. Hier staat het ideaal van delen en altruïsme centraal, en voor de zekerheid legt de staat die maar vast op. Ook de familie is, wil ik maar zeggen, een juridische schepping.
 Kortom, staat en civil society staan niet los van elkaar of tegenover elkaar, maar zijn niet zonder elkaar denkbaar. Ze worden wel los van elkaar gedacht. Donner en De Beus hebben respectabele gedachten over hoe het zou moeten en kunnen als de staat migratie kan reguleren. Maar waar de staatsinterventie faalt, waar de maakbaarheidspretentie op zijn grenzen stuit daar stoppen ze eenvoudigweg. Wat je moet doen als vrij forse aantallen mensen zich niet aan hun modellen houden - als ze illegaal de grens oversteken en allerlei risico's lopen, als ze illegaal in Nederland verblijven en vatbaar zijn voor uitbuiting, als ze in een gewelddadige relatie blijven om hun verblijfsrecht niet op te geven - daarover laten ze zich niet, of tegenstrijdig uit. Hollants en Keulemans hebben het omgekeerde probleem: hoe het moet als de civil society niet tot fijne resultaten leidt, of als de civil society geen oplossing biedt  - dus als de markt of de familie tot uitbuiting leiden, of als mensen zich daarin helemaal niet staande kunnen houden en dus de staat als plaatsvervanger nodig hebben - daar horen we weinig over.

Het debat zit naar mijn idee dus in een fuik. Daar zit ik ook in, dus de oplossing heb ik niet bij de hand. Mijn voorstel is om niet verder te denken in de richting van regulering of deregulering van migratie. Ik stel voor het migratierecht primair te beschouwen als regulering van marktverhoudingen en familieverhoudingen, en om de regels in eerste instantie te bezien op wat zij doen met die verhoudingen. Welke maatregelen zou je moeten nemen om de mogelijkheid om misbruik te maken van migranten, in de familie of op de arbeidsmarkt, te beperken? Ik noemde een aantal voorbeelden. Daaruit blijkt dat zo een lijn niet perse hoeft te leiden tot een alles-of-niets spel, dat noodzakelijkerwijs uitloopt op afschaffing van het migratierecht. Wel kan zo gebroken worden met het huidige migratierecht, dat intervenieert in de civil society ter handhaving van het recht van de sterkste.
 
 

 LITERATUUR
J. de Beer: Internationale migratie: recente ontwikkelingen, achtergronden en veronderstellingen over de toekomst, Maandstatistieken van de bevolking 1997, nr. 2, p. 12-29

Jos de Beus: Een pleidooi voor georganiseerde gastvrijheid, De Balie 27 september 1999

Anita Böcker: Turkse migranten en sociale zekerheid. Van onderlinge zorg naar overheidszorg? Amsterdam: Amsterdam University Press 1994

J.P.H. Donner: De toekomst van de nationale vreemdelingenwetgeving, in: J.P.H. Donner, G.R. de Groot en Th. Holterman: Toekomstperspectieven van het Nederlandse vreemdelingenrecht, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle 1994, p. 1-23

C.A. Groenendijk: Selectie van migranten: waar, door wie en waarom? In R. Welters (red): Grenzeloze selectie, Nijmegen 1999, p. 183-194

Ed Hollants en Chris Keulemans: Vlucht naar voren, Autonoom Centrum, Amsterdam 1999

Frances E. Olsen: The Family and the Market: A Study of Ideology and Legal Reform, Harvard Law Review 96 (1983), p. 1497-1528

Frances E. Olsen: The Myth of State Intervention in the Family, Journal of Law Reform 18 (1985), p. 835-864

Ontwerpadvies SER: Europese Unie moet resterende belemmeringen voor arbeidsmobiliteit wegnemen, Persbericht SER 12 december 2000 (www.ser.nl/persberichten)

De sluitpost van het vreemdelingenbeleid. Het vraagstuk van het illegale verblijf als bestuurlijk dilemma in de verhouding tussen rijk en gemeentebestuur. Verslag van het symposium te Wijchen op 13 november 2000, Bureau Ombudswerk Etnische Groepen, Nijmegen, 2000

UNITED: List of 2132 documented refugee deaths through Fortress Europe, versie 9 november 2000, internetsite www.united.non-profit.nl

Sarah van Walsum: De schaduw van de grens. Het Nederlandse vreemdelingenrecht en de sociale zekerheid van Javaanse Surinamers, Kluwer, Deventer, 2000

Aslan Zorlu: Illegalen in Nederland, Economisch-Statistische Berichten, 24 november 2000, p. 956-958