Algemene identificatieplicht ondoordacht
Bron: NRC 13-02-2003door: P.J. Hustinx voorzitter van het College bescherming persoonsgegevens.
Minister Donner van Justitie is met zijn voorstel een permanente identificatieplicht in de voeren op de verkeerde weg, vindt P.J. Hustinx.
Het voorstel van minister Donner van Justitie voor de invoering van een permanente identificatieplicht schiet om verschillende redenen ernstig tekort. Een verplichting voor alle burgers vanaf 12 jaar om zich overal en altijd te kunnen identificeren is behoorlijk belastend en kan ook een forse inbreuk vormen op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Verder wordt onvoldoende onderbouwd waarom zo'n verplichting nodig is. Te voorziene discriminatoire en stigmatiserende gevolgen worden niet onderkend. Dilemma's rondom de door de politie geëiste controlebevoegdheid op de draagplicht worden genegeerd. Het voorstel staat bovendien haaks op de uitgangspunten voor het toekomstige burgerservicenummer.
Vandaar dat het College bescherming persoonsgegevens (CBP) de minister vandaag heeft geadviseerd dat het wetsvoorstel niet moet worden ingediend.
Om het voorstel te beoordelen moet eerst gekeken worden naar het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), in het bijzonder naar artikel 8. Dit stelt de bescherming van de persoonlijke levenssfeer voorop. Het eist dat iedere beperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer op een wettelijke grondslag berust en het omschrijft de toelaatbare doeleinden. Volgens de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens dient een beperking te worden gerechtvaardigd door een ,,pressing social need''. Dit betekent dat de beperking op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer alleen wordt gerechtvaardigd door een zwaarwegend maatschappelijk belang, waarbij ook de maatvoering belangrijk is. Het invoeren van een algemene identificatieplicht vereist dus een stevige afweging van voor en tegen.
De Nederlandse discussie over een beperkte of algemene identificatieplicht is zeker al twintig jaar oud. Keer op keer werd geconcludeerd dat een algemene identificatieplicht te ver ging. Eind 2001 trok ook het kabinet Kok II deze conclusie op basis van een degelijke analyse in de notitie 'Beperkte uitbreiding van identificatieplichten'. De identificatieplicht werd gerechtvaardigd geacht in een aantal specifieke situaties, waarin de overheid de burger inderdaad als potentiële verdachte beschouwt, bijvoorbeeld bij de controle op 'zwart rijden' in het openbaar vervoer en bij optreden tegen voetbalvandalisme.
Het huidige kabinet gaat voorbij aan deze recente en breed gedragen analyse. Dat getuigt van miskenning van het geldende overheidsbeleid. Het is misleidend omdat bewust de argumenten tegen de invoering van een algemene identificatieplicht worden genegeerd. De toelichting op het wetsvoorstel geeft ook geen nieuwe argumenten. Het kabinet voldoet daarmee niet aan de eis van het EVRM om de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer voldoende te rechtvaardigen.
De risico's van discriminatie en stigmatisering verbonden aan een algemene identificatieplicht zullen nog vergroot worden door de controlebevoegdheid die de Raad van Hoofdcommissarissen op 30 januari 2003 expliciet heeft geëist. De Raad acht invoering van een identificatieverplichting niet zinvol zonder de mogelijkheid van zelfstandige controles, die bovendien systematisch moeten worden vastgelegd. Zo is de burger dus altijd verdachte.
Een onbesproken dilemma is dat het gebruik van deze bevoegdheid door de politie goed geregistreerd zou moeten worden om discriminerend optreden te kunnen signaleren en corrigeren. Het wetsvoorstel zou dus een politiebevoegdheid kunnen scheppen die ofwel zal leiden tot een aanzienlijke uitbreiding van de registratie van onverdachte burgers, ofwel oncontroleerbaar zal blijken bij nalatigheid rond de registratie.
De in november 2002 aan de Tweede Kamer gestuurde nota 'Persoonsnummerbeleid in het kader van identiteitsmanagement' bevat de actuele visie van het kabinet op identiteitsvraagstukken. In deze nota staat het gemeenschappelijke belang voorop dat overheid en burger hebben bij goede controle op identiteit. De burger dient zich in relatie tot de overheid te kwalificeren als gerechtigde tot bepaalde diensten of als burger die aan bepaalde verplichtingen voldoet. In lijn met de beginselen van de wetgeving voor een zorgvuldige omgang met persoonsgegevens gaat de overheid dus uit van het 'need to know'-principe. Er moet een specifieke aanleiding zijn om van de burger identificatie te verlangen.
Het belang van een juiste vaststelling van de identiteit van de burger neemt zeer sterk toe met de ontwikkeling van een elektronisch overheidsloket. Om die reden groeit ook de behoefte aan het gebruik van een identificerend nummer. De invoering van een burgerservicenummer is daar een uitvloeisel van. Het CBP ziet het belang van deze ontwikkelingen en heeft aan de totstandkoming van het beleid een actieve bijdrage geleverd. Het burgerservicenummer heeft onder de voorwaarden genoemd in de nota Persoonsnummerbeleid dan ook de instemming van het CBP. Het voorstel voor een algemene identificatieplicht staat haaks op dit beleid.
In het voorstel voor een algemene identificatieplicht is het evenwicht tussen burger en overheid zoek. De overheid legt haar burgers een permanente verplichting op zonder te motiveren waarom specifieke verplichtingen niet voldoende zijn. Strafbaarstelling van het niet nakomen van de identificatieplicht leidt tot een situatie waarin de overheid de burger naar believen als verdachte kan bejegenen.
De dagelijkse draagplicht en de toonplicht bij (algemene) controles zullen de relatie tussen burger en overheid op de proef stellen. In de openbare ruimte zullen burgers zich zonder concrete aanleiding ten overstaan van de politie moeten kunnen identificeren. De feitelijke identiteitscontroles en de registratie hiervan kunnen de burger overlast bezorgen zonder dat het nut duidelijk of bewezen is. De vraag of dit alles maatschappelijk en rechtsstatelijk aanvaardbaar is, wordt in het huidige voorstel niet afdoende beantwoord.
P.J. Hustinx is voorzitter van het College bescherming persoonsgegevens.