ATTAC-brochures   De Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds Bouwers of Brekers ? Voorwoord De Wereldbank (WB) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) zijn de belangrijkste internationale financiële instellingen. Ze beschikken over zeer omvangrijke fondsen en daarmee over een enorme macht. Zo wordt het economisch en sociaal beleid van de 75 landen die schulden hebben bij de internationale financiële instellingen in belangrijke mate gedicteerd door beide instellingen. Lange tijd hebben beide instellingen hun werk in relatieve rust kunnen doen, maar de afgelopen tijd zwelt de kritiek op het beleid van WB en IMF aan, en steeds meer wordt ook het nut van deze instellingen zelf ter discussie gesteld. In de eerste plaats komt deze kritiek van personen en organisaties uit landen die gedwongen zijn een structureel aanpassingsprogramma (SAP) door te voeren met alle funeste sociale gevolgen van dien. Maar ook vanuit organisaties uit landen in het Noorden liggen de betrokken instellingen steeds meer onder vuur. Tenslotte worden er vanuit het financiële establishment en de WB en het IMF zelf steeds meer vraagtekens gezet bij het functioneren van de instellingen. Met de spectaculaire acties in Washington in april 2000 hebben de discussies over de internationale financiële instellingen een nieuwe impuls gekregen. Ook rond de komende jaarvergadering van het IMF en de WB in september in Praag vinden tal van acties en activiteiten plaats. Attac is verheugd over de groeiende kritische aandacht voor het IMF en de WB. In deze minibrochure publiceren we twee teksten over de financiële instellingen als bijdrage aan het huidige debat. De eerste tekst van Theo Ruyter (lid van de initiatiefgroep van Attac Nederland) gaat in op het functioneren van de financiële instellingen en de houding van Nederland ten opzichte van WB en IMF. Ook doet hij een aanzet voor het formuleren van een alternatief voor het huidige functioneren van de instellingen. De tweede tekst van Willem Bos (ook lid van de initiatiefgroep) gaat onder de titel "afschaffen of hervormen" in op de discussie over de gewenste toekomst van de instellingen en neemt daar een duidelijk standpunt over in. Beide teksten zijn niet speciaal voor deze brochure geschreven. De tekst van Theo Ruyter is een bijdrage aan het project "alternatieven voor het neoliberalisme" (zie webpagina: www.xminy.nl ). De tekst van Willem Bos verscheen in het zomer nummer van het blad "Grenzeloos". Het spreekt voor zich dat de opvattingen die door de beide auteurs naar voren worden gebracht niet noodzakelijkerwijs de opvattingen van Attac Nederland of van de initiatiefgroep zijn. De bedoeling van deze brochure is om de discussie over het IMF en de WB te stimuleren, en we hopen dat deze teksten daar aanleiding toe geven. Amsterdam, september 2000 Hans van Heijningen initiatiefgroep Attac-Nederland WERELDBANK EN IMF 1. Inleiding Multilaterale financiële instellingen (MFI's) zijn internationale publieke instellingen in de financiële sector: De aandelen zijn in handen van staten en de mate van zeggenschap binnen de instellingen wordt bepaald door de kwantitatieve inbreng van de aandeelhouders. De MFI's worden doorgaans verdeeld in de zgn. Bretton Woodsinstellingen (BWI's) die wereldwijd opereren en de overige die een meer beperkte draagwijdte hebben. Tot die laatste behoren met name de regionale ontwikkelingsbanken, die zich als hoofdtaak stellen het verstrekken van leningen aan lage of middeninkomenslanden. De belangrijkste daarvan zijn de Aziatische ontwikkelingsbank (ADB) en de Inter-Amerikaanse ontwikkelingsbank (IDB). In deze brochure beperken we ons tot de BWI's, te weten het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbankgroep, omdat die bij uitstek de huidige machtsrelaties in de wereld weerspiegelen en daarmee tegelijkertijd de ideologie van het neoliberalisme uitdragen. Bovendien geven zij in allerlei opzichten de toon aan voor de regionale banken. De laatste tijd zijn er weliswaar tekenen dat een instelling als de ADB geneigd is tot een meer zelfstandige koers, maar dat betekent niet dat men de hoofdlijnen van het financieel-economisch beleid van de BWI's ter discussie stelt, laat staan het onderliggende ontwikkelingsmodel. 2. Het IMF in grote lijnen Het IMF is, evenals de Wereldbank, een multilaterale financiële instelling, dwz het gemeenschappelijk eigendom van staten die hun zeggingsmacht ontlenen aan hun (wisselende) financiële inbreng. De middelen van het IMF zijn te verdelen in algemene middelen en speciale voorzieningen voor financiering tegen gunstige voorwaarden. De algemene middelen zijn gebaseerd op de zogenaamde quota, de reserves die de centrale banken van de lidstaten beschikbaar hebben gesteld en die variëren met de grootte of sterkte van de betrokken economie. Deze algemene middelen kunnen worden aangesproken, wanneer een land (tijdelijke) betalingsbalansproblemen heeft. Speciale voorzieningen worden doorgaans mogelijk gemaakt door incidentele bijdragen van met name meer kapitaalkrachtige leden. In de eerste 25 jaar van zijn bestaan was sprake van een internationaal systeem van vaste wisselkoersen met een aan de waarde van het goud gekoppelde Amerikaanse dollar als kern. In 1971 besloot de Amerikaanse regering -naar aanleiding van aanhoudende tekorten op de lopende rekening van de betalingsbalans -de koppeling van de dollar aan het goud los te laten. Daarmee eindigde ook wat wel 'het internationaal monetair akkoord van Bretton Woods' wordt genoemd, maar het IMF bleef voortbestaan en probeerde zich een nieuwe rol in het internationaal financieel systeem aan te meten. Enkele jaren voor de instorting van dat systeem had trouwens voor het eerst een wijziging van de statuten van het IMF plaatsgevonden. Die behelsde de invoering van 'speciale trekkingsrechten' (SDR), als een nieuwe reserve-eenheid in het internationaal betalingsverkeer: De twee hoofddoelen die men daarmee had waren: tegemoetkomen aan de groeiende behoefte aan liquide middelen en de afhankelijkheid van de dollar verminderen. In 1978 vond opnieuw een aanpassing van de statuten plaats, waarbij 'surveillance' tot doel werd verheven Daarmee wordt bedoeld dat het Fonds geacht wordt toezicht uit te oefenen op het financieel-economisch beleid van de lidstaten. Dat gebeur1 met name in de vorm van 'ar1ikel IV consultaties' met de leden, waar een soor1 jaarlijks rappor1cijfer uit voortkomt. Ondertussen was de kredietverlening aan ontwikkelingslanden een allengs prominentere rol gaan spelen in de activiteiten van het Fonds.Aanvankelijk waren het vooral regeringen in Latijns-Amerika die een beroep deden op het Fonds, in de loop van de jaren tachtig breidde het Fonds zijn macht uit in het hele Zuiden via zijn op zgn. structurele aanpassingsprogramma's geënte 'faciliteiten'. Het recept dat ontwikkelingslanden door het IMF wordt voorgeschreven is kor1weg monetaire en budgettaire verkrapping. Dat houdt met name in bezuinigingen op de overheidsuitgaven (met als doel het financieringstekor1 te verkleinen), privatisering van staatsbedrijven, devaluatie van de nationale munteenheid en in samenhang daarmee meer nadruk op de export (door een devaluatie worden goederen en diensten voor buitenlandse afnemers goedkoper en importen duurder zodat -volgens het boekje -de handelsbalans er gunstiger uit gaat zien). Hoofddoel van dit alles is economische groei, wat voor het IMF eigenlijk hetzelfde is als 'ontwikkeling'. Dit recept is al sinds de eerste helft van de jaren tachtig omstreden. Tal van 'civiele organisaties', dwz allerhande groepen en instellingen buiten de sfeer van de overheid, in zowel crediteur - als debiteurlanden zijn daartegen in het geweer gekomen. Daarbij ~ werd met name gewezen ~ op de gevolgen van de bezuinigingen voor sociale sectoren (onderwijs en gezondheidszorg), stijgende armoede en voedselonzekerheid, ondermijning van het eigen productieapparaat en afbraak van het natuurlijk milieu. Gedurende de jongste financiële crisis, die in 1997 uitbrak in Azië, zwol de kritiek op het IMF weer aan. Deze keer bevonden zich onder de critici ook economen met groot gezag in de hoofdsteden van de belangrijkste aandeelhouders zoals de Amerikaan Paul Krugman. Deze wierp het Fonds voor de voeten dat het met zijn rigide aanpak -"verhoog de belastingen, beperk de uitgaven, houd de rente hoog en wacht af tot er iets verbetert" (De grote recessie, Het Spectrum - Utrecht, 1999, p. 180) de situatie eerder verergerde dan verzachtte. In diverse landen die met de crisis werden geconfronteerd, zoals Indonesië en Rusland, werd het IMF bovendien verweten dat het met zijn financiële steun omstreden regeringen de hand boven het hoofd hield. Naarmate de crisis in de loop van 1999 verliep, vatte het IMF weer moed en tijdens de jaarvergadering van eind september was er van een bedrukte stemming nauwelijks meer sprake. Integendeel, het IMF gaf opnieuw blijk van de nodige veerkracht door zich uitdrukkelijk aan te sluiten bij de campagne tegen de armoede in de wereld, waaraan de Wereldbank de afgelopen jaren onder leiding van Wolfensohn een nieuwe impuls had gegeven. Dit heeft sindsdien onder meer geresulteerd in de beslissing de veel bekritiseerde Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF) te veranderen in de Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF). Of dit soort veranderingen meer inhoudt dan een cosmetische ingreep kan men betwijfelen, maar voorlopig ziet het ernaar uit dat het IMF eerder versterkt dan verzwakt uit de crisis is gekomen. Directeur Camdessus kon dan ook met een gerust hart zijn vertrek aankondigen. In een interview naar aanleiding van zijn beslissing met het eigen blad IMF Survey Oanuary 10, 2000) toonde Camdessus zich vol vertrouwen in de leidende rol van het IMF bij de herstructurering var het internationaal monetair en financieel systeem. Er was al veel bereikt, zei hij. maar met name op de volgende vier terreinen viel er nog veel te doen: 1. surveillance als de kerntaak -the IMF alone has this mandate -die in de loop der jaren onveranderd gebleven is en die vooral als doel heeft monetaire stabiliteit, een constante betalingsbalans en op groei gericht economisch beleid; 2. de aanpassing van het wisselkoersbeleid en de alledaagse economische politiek van landen aan de eisen van deze tijd ('.the new economic environment"); 3. het nauwer betrekken van de particuliere sector bij het voorkomen en de oplossing van crises en 4. de bevordering van solide, open en geïntegreerde kapitaalmarkten. In verband met het laatste punt vestigde Camdessus weer eens de aandacht op het plan de statuten van het IMF zodanig te wijzigen dat het Fonds een hoofdrol krijgt in de liberalisering van het internationaal kapitaalverkeer (en de handhaving van die open grenzen!). In 1997 was deze wijziging al bijna rond, maar de crisis gooide roet in het eten en zelfs notoire speculanten als Soros kwamen toen op voor het recht van nationale staten in- en uitgaande kapitaalstromen te reguleren. 3. De Wereldbankgroep in grote lijnen De naam Wereldbank slaat gewoonlijk op twee van de vijf instellingen die formeel als Wereldbankgroep door het leven gaan, namelijk op de International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) en de International Development Association (IDA). Daarnaast behoren tol de groep: de International Finance Corporation (IFC), de Multilaterallnsurance Guarantee Agency) (MIGA) en het International Centre for the Settlement of Investment Disputes (ICSID). De IBRD ( 1945) is een multilaterale ontwikkelingsbank zoals er meer zijn en verstrekt leningen tegen een gangbare marktrente aan regeringen voor allerlei projecten en programma's. De IBRO leent zelf op de internationale kapitaalmarkten en dient zich dus aan allerlei spelregels te houden die in het heersende internationaal financieel systeem algemeen aanvaard zijn. Zo is het b.v. ondenkbaar dat de IBRD opeens islamitisch (rentevrij) zou gaan bankieren. De IDA is van een andere orde, namelijk opgericht in 1960 terwille van de armere ontwikkelingslanden die behoefte hadden en hebben aan zachtere leningsvoorwaarden dan (semi)commerciële. De fondsen waaruit IDA kan putten worden periodiek aangevuld door vrijwillige bijdragen van rijke(re) lidstaten van de IBRD. De IFC ( 1956) beoogt de groei en bloei van het particuliere bedrijfsleven in ontwikkelingslanden en mobiliseert daartoe kapitaal in binnen - en buitenland. via leningen en directe (risicodragende) investeringen. Te vergelijken met de FMO in Nederlands verband. De MIGA ( 1988) verstrekt garanties tegen met name politieke risico's aan particuliere bedrijven, die in een ander land willen investeren. Het ICSID (1966) tenslotte bemiddelt in conflicten tussen buitenlandse investeerders en regeringen en beoogt in het algemeen internationale investeringen te bevorderen. Lange tijd waren het IMF en de Wereldbank twee handen op een buik. Ze hadden min of meer dezelfde, westers economistische, visie op ontwikkeling en vulden elkaar prima aan. De een speelde de rol van harde heelmeester en de ander stond klaar met de pijnstillers. In de jaren negentig groeiden de twee enigszins uit elkaar; met name toen de Bank onder leiding van president Wolfensohn en hoofdeconoom Stiglitz zich steeds meer gelegen liet liggen aan de kritiek van allerhande civiele organisaties en zich meer dan ooit openstelde voor dialoog en samenwerking met andersdenkenden. Of de Bank zich daarmee daadwerkelijk aan de kant van de armen in de wereld heeft geschaard, kun je betwisten. Het grootste deel, tachtig procent, van de investeringen van de Bank gaat naar midden inkomenslanden die ook op de particuliere kapitaalmarkten terecht kunnen. Ook blijkt het nog steeds aantrekkelijk voor de Bank veel geld weg te zetten in grote infrastructurele projecten waar de armste groepen in een land doorgaans niet veel mee opschieten. De Bank wringt zich echter in allerlei bochten om het imago van kampioen van de armen hoog te houden en weigert te erkennen dat ze functioneert in een financieel systeem dat andere belangen vooropstelt. Dit verklaart ook de steeds kritischer houding ten opzichte van het IMF tijdens de laatste financiële crisis, die van Azië oversloeg naar andere werelddelen. Met name Stiglitz gaf blijk van Keynesiaanse neigingen, die haaks stonden op de orthodox liberale receptuur van het Fonds. Het blijft echter een feit, zoals bleek tijdens de recente reddingsoperaties in diverse landen, dat de Bank en het Fonds als een onafscheidelijk koppel te werk gaan, wanneer de stabiliteit en het voortbestaan van de wereld(geld)economie op het spel staan. Zie president Wolfensohn in het voorwoord van het Jaarverslag 1998: "For all of us at the World Bank Group, the crisis has highlighted the fact that financial and social policy must go hand-in-hand." In het begin van de crisis was de ongerustheid zo groot dat de Bank zelfs een deel van de nodig geachte betalingsbalans steun voor haar rekening nam, met name in de IMF operatie in Zuid-Korea. De recente toetreding van het IMF tot het genootschap van armoedebestrijders en het vertrek van Stiglitz bij de Bank heeft de twee instellingen weer dichter bij elkaar gebracht. Of het IMF de weg naar openheid en dialoog zal vervolgen, die de Wereldbank eerder heeft afgelegd, moet nog worden afgewacht. Tijdens de jaarvergadering van 1999 gaf de Nederlandse directeur De Beaufort Wijnholds te kennen dat de soep niet zo heet zou worden gegeten als ze door Camdessus was opgediend. Inmiddels heeft het Fonds een nieuwe directeur gekregen, de Duitser Horst Kohier; en die doet zeer veel moeite om ontwikkelingslanden aan zich te binden. Het is daarom waarschijnlijk dat de samenwerking tussen de B W I's de komende tijd eerder meer dan minder intensief zal worden. 4. Vigerend Nederlands beleid ten aanzien van de BWI's Opeenvolgende Nederlandse regeringen hebben van het begin af aan de BWl's een warm hart toegedragen. Dat blijkt alleen al uit de relatief grote financiële inbreng in beide instellingen. Alleen al Ge Nederlandse bijdrage aan IDA beloopt honderden miljoenen guldens per jaar: Aan Nederlandse zijde zijn drie overheden direct betrokken bij het beleid van de BWI's (en de overige MFI's), te weten het Ministerie van Financiën, de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking (OS) en De Nederlandsche Bank. De minister van Financiën is gouverneur; d.w.z.lid van de Raad van Bestuur; en de minister voor OS plaatsvervangend gouverneur van de Wereldbank (en andere multilaterale ontwikkelingsbanken). In het geval van het IMF is de president van De Nederlandsche Bank gouverneur en de thesaurier-generaal van Financiën plaatsvervangend gouverneur: Nederland heeft zowel bij de Bank als het Fonds een zetel in het dagelijks bestuur: De betrokken Nederlandse bewindvoerders vertegenwoordigen daar niet alleen Nederland. maar een kiesgroep van 12 landen. De kiesgroep kan overigens van samenstelling veranderen en om als bewindvoerder herkozen te worden moet Nederland zich telkens weer waarmaken als pleitbezorger van de belangen en standpunten van de andere landen. Alleen al vanwege het feit dat Nederland een donorland en de meeste andere leden van de kiesgroep behoren tot de grote groep landen die leningen ontvangen, lopen de belangen niet zo maar parallel. Het spreekt overigens voor zich dat Nederland via zijn bewindvoerders direct betrokken is bij de dagelijkse besluitvorming. Het gaat dan ook graag prat op zijn relatief belangrijke invloed inzake bepaalde onderwerpen. Zo staat in de recente nota van Minister Herfkens over De Internationale Financiële Instellingen als kanaal voor ontwikkelingssamenwerking (2.4) dat "onder meer het armoedebeleid van de Wereldbank en de recente armoedegerichtheid van het ESAF vorm heeft gekregen mede door de niet aflatende druk van Nederland". Hoewel niet valt te ontkennen dat Nederland van tijd tot tijd een voor de ontvangende lidstaten gunstige positie heeft ingenomen en zich ook herhaaldelijk heeft ingezet voor bevolkingsgroepen die door beslissingen van met name de Wereldbank werden geschaad. blijft toch als een paal boven water staan dat het in grote lijnen altijd de BWI's in hun benadering van ontwikkelingslanden en landen-in-de-overgang (van een plan naar een markteconomie) heeft gevolgd. Armoedebestrijding was doorgaans, zeker in het afgelopen decennium, de vlag die een aanvechtbare lading moest dekken. Men denke slechts aan alles wat zich sinds het begin van de jaren tachtig heeft afgespeeld in het kader van structurele aanpassingsprogramma's (SAP's). Dat die programma's van tijd tot tijd werden bijgesteld en verzacht doet daar weinig aan af. omdat het kwaad zoals de afbraak van sociale sectoren en verzwakking van het staatsapparaat intussen al was geschied. Het mag Nederlandse regeringen van diverse samenstelling worden kwalijk genomen dat ze in de loop van decennia structurele tekortkomingen van zowel de Bank als het Fonds te gemakkelijk door de vingers hebben gezien. Alleen al het feit dat systematisch enorme bedragen aan publieke gelden richting Washington werden gesluisd had een veel meer kritische houding ten aanzien van de besteding gerechtvaardigd. Het gemak waarmee nog in 1999 de alarmerende resultaten van een evaluatie van de IOB, de eigen inspectiedienst van het Ministerie van Buitenlandse zaken, inzake de cofinanciering Nederland - Wereldbank 1975-1996 werden afgedaan als achterhaald of niet meer relevant is typerend. De houding van de Nederlandse regering hangt overigens samen met het gebrek aan publieke belangstelling in Nederland voor de BWl's, om van de MFl's in het algemeen maar te zwijgen. Als er in de kwaliteitskranten en andere toonaangevende media al aandacht aan wordt besteed. is het doorgaans een kwestie van doorgeven wat de instellingen zelf naar buiten hebben gebracht, zonder duiding of commentaar: Discussies in het parlement zijn doorgaans een onderonsje van een handvol Kamerleden met bewindslieden en ambtenaren en in de kring van maatschappelijke organisaties zijn degenen die de BWI's systematisch volgen en op de een of andere manier het Nederlands beleid in deze proberen te beïnvloeden, op een hand te tellen. In het verleden heeft met name de Wereldbank wel eens wat meer in de belangstelling gestaan, naar aanleiding van een of ander controversieel project of een gelegenheid zoals de geruchtmakende viering van het vijftigjarig bestaan in 1995. maar die interesse ebde telkens weer weg en heeft nooit de goede reputatie en het gezag die de Bank in brede kring in Nederland geniet aangetast. Ook het Fonds wordt nog algemeen gezien als een nuttige en noodzakelijke instelling, zoals een brandweer of politie, en zelfs de recente financiële crisis heeft daar niet veel afbreuk aan kunnen doen. 5.Alternatieve Beleidslijnen Wanneer we nu kijken naar mogelijke alternatieven voor het hiervoor kort geschetste beleid, zouden we een onderscheid kunnen maken tussen alternatieven die blijven binnen de huidige politieke realiteit en dus op termijn haalbaar zijn en alternatieven die dat kader overstijgen. 5.1 Realiteit De huidige realiteit is die van deregulering. liberalisering. privatisering. het ophemelen van de .markt en het particulier domein en een navenante minachting voor de staat en het publiek domein. De BWI's hebben deze realiteit mede vorm gegeven en geven vooralsnog geen blijk van een hang naar iets anders en dat geldt ook voor de Nederlandse beleidsmakers tot nu toe. Vanuit politieke realiteitszin zijn er dan ook goede redenen om op de korte termijn in te zetten op hervormingen die binnen de bestaande orde als wenselijk en aanvaardbaar worden gezien. 5.1.1. De Wereldbank in revisie Kernbegrippen in de Wereldbank waren in de jaren negentig openheid, doorzichtigheid (transparency), verantwoording en verantwoordelijkheid (accountability), belanghebbende en betrokken groepen (stakeholders), decentralisatie (van Washington naar veldkantoren), duurzaamheid, donor coördinatie en samenwerking met de particuliere sector (private sector policy). Zeker sinds het aantreden van president Wolfensohn doet de Bank al het mogelijke om de buitenwereld ervan te overtuigen dat ze de kampioen is in de strijd tegen de armoede in de wereld, dat ze openstaat voor kritiek en voorstellen van de kant van maatschappelijke organisaties in zowel donor als klantlanden en dat ze zich veel gelegen laat liggen aan de stem van de regeringen van klantlanden, mits deze bereid zijn in eigen huis orde op zaken te stellen. Vernieuwingsdrang is de Bank nooit vreemd geweest, al was het slechts omdat elke nieuwe president een eigen stempel op de instelling wil drukken. In de praktijk is de vernieuwing niet zelden blijven steken in de retorische fase. omdat gevestigde belangen van bepaalde lidstaten of de cultuur van de Bank zelf zich ertegen verzette. Het is dan ook een teken aan de wand dat de hoofdeconoom van de Bank Joseph Stiglitz eind 1999 in een interview met de New York Times verklaarde: "Rather than muzzle myself, or be muzzled, I decided to leave". De ruimte voor dissidenten binnen de Bank mag dan beperkt zijn, mede dankzij de houding van de Bank zelf is langzamerhand buiten de Bank een internationale kring van waarnemers ontstaan die goed op de hoogte is van wat zich binnen de Bank afspeelt en die binnen zekere grenzen wel degelijk invloed doen gelden. Dit biedt ook aanknopingspunten voor onafhankelijke groepen in Nederland die zich in kritische zin ofwel direct ofwel via Den Haag met de Bank willen inlaten. Op welke punten en terreinen ligt beleidsbeïnvloeding via de Nederlandse regering en haar vertegenwoordigers het meest voor de hand. - In de eerste plaats op het punt van het gebrek aan zeggenschap van de arme landen. De Wereldbank geldt nog altijd als een van de meest invloedrijkste instellingen in de financiële wereld, zowel vanwege de omvang van de fondsen waarover ze beschikt als vanwege de kennis en kunde die ze heeft opgebouwd. Nederland is vanouds nogal dubbelzinnig, wanneer het gaat om de medezeggenschap van ontwikkelingslanden op het internationaal toneel. In principe staat men pal voor die medezeggenschap, maar als het erop aankomt is men al tevreden wanneer men mag aanschuiven bij de groten der aarde om zijn eigen belangen veilig te stellen. - In de tweede plaats op het punt van de verantwoording die de Bank verschuldigd is aan de buitenwereld voor de wijze waarop ze publieke fondsen aanwendt. In vergelijking met de instrumenten van toezicht en controle op nationaal niveau en, zij het in mindere mate, op regionaal - Europees -niveau komt de Bank vaak te gemakkelijk weg met allerlei vormen van financieel wanbeleid. Nederland heeft wat dat betreft sterk de neiging wat er zoal misgaat in de Bank en in talloze projecten overal in de wereld te bedekken met de mantel der liefde. Alleen al de enorme bedragen die jaarlijks richting Washington gaan rechtvaardigen meer toezicht en controle. - In de derde plaats inzake de verantwoording van de Bank ten opzichte van de belanghebbenden - stakeholders - in klantlanden. De toegankelijkheid van de Bank is welisaar in de loop der jaren groter geworden, maar er gaapt nog altijd een enorme kloof tussen de Bank en haar staf en de bevolking die met de activiteiten van de Bank te maken heeft. Sinds 1993 kunnen betrokken groepen een beroep te doen op een bemiddelende instantie: het Inspection Panel. Wanneer men gegronde klachten heeft over bepaalde projecten. Tot nu toe is op deze manier nauwelijks een dozijn omstreden projecten uit de massa te voorschijn gekomen. Bovendien zijn de bevoegdheden van het Panel beperkt en is een aantal aandeelhouders het Panelliever kwijt dan rijk. Tegen die achtergrond zou de Nederlandse regering zich dan ook. bijvoorbeeld in het kader van de Europese Unie, veel drukker kunnen maken over een effectieve, laagdrempelige, ombudsmanachtige instantie binnen de Bank. - In de vierde plaats inzake allerlei tegenstellingen tussen beleid en praktijk. Sinds de Wereldmilieuconferentie van Rio ( 1992) bewijst de Bank bijvoorbeeld ijverig lippendienst aan duurzame ontwikkeling, maar blijkt in de praktijk de traditionele manier van denken over economie en ontwikkeling nog zeer hardnekkig. Dit laatste geldt tot op zekere hoogte ook voor de grote Nederlandse partijen en het regeringsbeleid in de afgelopen jaren. Niettemin kun je de Nederlandse regering als aandeelhouder van de Bank aanspreken op deze en andere dergelijke tegenstellingen. - In de vijfde plaats de speciale belangstelling die de Bank de laatste tijd aan de dag legt voor de particuliere sector: Deze belangstelling nam halverwege de jaren negentig sterk toe. toen de officiële ontwikkelingshulp terugliep. Door zichzelf aantrekkelijker te maken als partner voor het bedrijfsleven in de donorlanden probeerde de Bank buitenlandse investeringen in haar klantlanden te bevorderen en met name in landen waar die bedrijven niet gemakkelijk op eigen initiatief terecht zouden komen. Tegelijkertijd meende de Bank het beleid van de betrokken bedrijven in sociaal en ecologisch opzicht te kunnen beïnvloeden. Wat dit heeft opgeleverd aan concrete resultaten. is volkomen onduidelijk. Gezien haar belangstelling voor 'verantwoord ondernemen. zou de Nederlandse regering kunnen proberen de impasse op dit vlak te doorbreken. 5.1.2 Het IMF in revisie Het IMF is zich pas onder Camdessus gaan interesseren voor contacten met de buitenwereld die verder gaan dan de Ministeries van Financiën en Centrale Banken. De tijd lijkt dan ook meer dan ooit rijp voor een discussie over hervormingsvoorstellen. te meer omdat het Fonds intern allerminst eensgezind is over de weg die het sinds de jaarvergadering van 1999 is ingeslagen. In Nederland is ook sprake geweest van een geleidelijk groeiende openheid van de instanties die direct te maken hebben met hef IMF c.q. de afdelingen voor Multilaterale Financiële Instellingen van het Ministerie van Financiën en De Nederlandsche Bank. Hier liggen dan ook mogelijkheden voor beleidsbeïnvloeding. die tot nu toe door gebrek aan belangstelling grotendeels onbenut zijn gebleven. Het eerste belangrijke aanknopingspunt is ook hier het gebrek aan J zeggenschap van de meerderheid van de lidstaten. Het is weliswaar gebruikelijk dat het Fonds , wordt geleid door een niet-Amerikaan, maar wie de vaak intensieve discussies over IMF-beleid in de VS volgt zou bijna denken dat het Fonds een verlengstuk is van de Treasury, het Amerikaanse Ministerie van Financiën. Gezien de rol van de dollar in het internationaal financieel systeem is een herverdeling van de macht binnen het Fonds natuurlijk geen sinecure. maar naarmate de onvrede over het Fonds groeit zal er toch ook op dat vlak iets moeten veranderen, wil het Fonds zich op den duur kunnen handhaven. Een tweede aanknopingspunt biedt de recente koerswijziging. waarmee het IMF zich een semi-permanente rol heeft toegekend in de sociaal-economische ontwikkeling van een groot aantalontwikkelingslanden. De PRGF heeft als opvolger van ESAF voor het Fonds een functie gekregen die vergelijkbaar is met IDA binnen de Wereldbankgroep. Met die naamsverandering heeft men critici enigszins de wind uit de zeilen willen nemen, maar dat wil nog niet zeggen dat de nieuwe faciliteit wezenlijk verschilt van de vorige. In ieder geval zijn SAP's nog lang niet van de baan en tegen de achtergrond van de voortgaande mondialisering is er alle reden die met vernieuwde aandacht te bezien. Een derde aanknopingspunt is het optreden van het IMF tijdens de laatste grote financiële crisis ( 1997 -1999). Hier zitten met name twee kanten aan: de concrete stappen en maatregelen van het Fonds in de landen die direct door de crisis werden getroffen en de rol van het IMF in de discussie over een zogenaamde nieuwe financiële architectuur. Wat het eerste betreft heeft het IMF stelselmatig nagelaten publieke verantwoording af te leggen over de aanwending van eigen en door anderen gemobiliseerde middelen. Zelfs aanwijzingen over grootscheepse fraude en wanbeheer van gelden in bijvoorbeeld Rusland werden door de leiding van het Fonds hooghartig van de hand gewezen en in het bestuur bestond uiteindelijk onvoldoende steun om een diepgravend onderzoek mogelijk te maken. Wat het tweede betreft wekte het IMF op het hoogtepunt van de crisis de indruk dat het serieus werk wilde maken van een hervorming van het financieel systeem. Inmiddels is men weer overgegaan tot de orde van de dag. De G7 heeft een nieuw overlegorgaan. het Financial Stability Forum. in het leven geroepen om tegemoet te komen aan de roep om hervormingen. Het IMF wacht nu met de armen over elkaar af. of de voorstellen die uit die hoek komen in de eigen kraam te pas komen of niet. 5.2 Utopie Wat vandaag. in het licht van de huidige machtsverhoudingen. utopisch lijkt kan binnen de realiteit van morgen wel als haalbaar worden beschouwd. Daar zijn. ook in de hedendaagse geschiedenis. heel wat voorbeelden van te geven. Dus vanuit dat oogpunt heeft het zeker zin opties te overwegen die niet passen in de ook binnen de Wereldbank en het IMF nog altijd overheersende neoliberale denktrant. 5.2.1 De Ideale Wereldbank De Wereldbank van nu weerspiegelt, willens nillens, de huidige machtsverhoudingen in de wereld. Bovendien is ze van oudsher in cultureel opzicht volkomen ingebed in de Amerikaanse samenleving, met alle vooroordelen en andere handicaps van dien. Een Wereldbank - nieuwe-stijl zou dus in ieder geval de machtelozen in de wereld meer stem moeten geven en zowel letterlijk als figuurlijk de Amerikaanse hoofdstad de rug moeten toekeren. Voorts zou de Bank eens serieus bij zichzelf te rade moeten gaan en daadwerkelijk afstand moeten nemen van het ontwikkelingsmodel waarop haar woorden en daden zijn gebaseerd. Ondanks haar kameleontisch karakter staat de Bank nog altijd stevig in de Amerikaanse traditie van marktwerking. privé-bezit en vrij baan voor het individu dat zich - ten koste van wie of wat dan ook -omhoog wil werken. Typerend voor die traditie is dat de bomen tot in de hemel mogen groeien en dat de wijze waarop de eigen samenleving is ingericht als maatgevend wordt gezien voor de rest van de wereld. Een Wereldbank - nieuwe-stijl zou zich moeten bekennen tot, zo niet koploper moeten zijn in de ontwikkeling van een nieuw soort economie. Deze stelt wezenlijke menselijke behoeften. collectieve belangen. internationale solidariteit en de noodzaak van (ecologisch) duurzame ontwikkeling in de plaats van moordende concurrentie, exponentiële groei van de financiële sector; uitverkoop van collectieve erfgoederen en uitholling van het begrip democratie. De Bank zou om te beginnen niet langer moeten uitgaan van zogenaamde economische wetmatigheden die alle slechts in de richting van winstmaximalisatie wijzen, maar zou in het kader van haar ontwikkelingsconcept economische verscheidenheid en pluriformiteit zeer hoog in haar vaandel moeten voeren. Uiteraard geeft dit slechts een richting aan en zal een dergelijke omslag zich nooit ofte nimmer van de ene dag op de andere voltrekken. Een utopie is ook geen blauwdruk, maar een baken dat enig houvast biedt in een veranderingsproces. Misschien blijkt in dat proces wel dat de huidige Wereldbank als instelling beter kan worden opgeheven, zoals werd bepleit door een deel van de manifestanten die tijdens de voorjaarsvergadering van de Bank en het Fonds door de straten van Washington trokken. Maar voordat die conclusie kan worden getrokken, zullen eerst de contouren van die nieuwe economie (N.B.: iets heel anders dan wat ons wordt voorgeschoteld door de ICT-bonzen en hun volgelingen!) scherper moeten worden. Daar ligt bij uitstek een taak voor de tegenbeweging. 5.2.2. Het Ideale IMF Als we uitgaan van het nut van de Wereldbank op zich, als een instelling die fondsen mobiliseert voor de (gedeeltelijke) externe financiering van ontwikkelingsprocessen, dan staat het nut van het IMF niet bij voorbaat vast. Sinds de ineenstorting van het naoorlogse monetaire systeem in het begin van de jaren zeventig is het Fonds eigenlijk constant bezig geweest zijn bestaansrecht te bewijzen. Misschien is het ideale IMF dan ook wel geen IMF. In ieder geval is er, in het kader van de hiervoor geschetste utopie, voor het IMF in zijn huidige gedaante geen plaats. Dus of het Fonds maakt plaats voor iets geheel nieuws of het dient een ingrijpende transformatie te ondergaan. De optie van een fusie van Wereldbank en IMF, die in de loop der jaren herhaaldelijk van diverse zijden te berde is gebracht, laten we hier buiten beschouwing vanwege de wenselijkheid van een duidelijke taakverdeling en het risico van ongebreidelde machtsvorming. Nog meer dan voor de Wereldbank geldt voor het IMF dat het wel eens zijn geweten zou mogen onderzoeken om te zien welke rol het de afgelopen decennia heeft gespeeld in de wereldeconomie en met name in het internationaal financieel systeem, voor welke belangen het daarbij is opgekomen en welke doelen het feitelijk heeft nagestreefd. Ten onrechte heeft het IMF - min of meer in de traditie van westerse centrale banken - zichzelf beschouwd als onpartijdig en ideologisch neutraal. Vandaar dat het Fonds in de recente financiële crisis en de rol van pyromaan en die van brandweer kon spelen. Door de afgelopen twee decennia het voortouw te nemen in de liberalisering van het kapitaalverkeer heeft het IMF de geest uit de fles laten ontsnappen. De gevolgen zijn voor heel wat landen -en vooral mensen -desastreus gebleken. Op het ogenblik bestaat het meest dringend behoefte aan een instelling die, primair; representatief is voor de internationale statengemeenschap en de wereldbevolking en, in de tweede plaats, in staat is financiële stabiliteit op internationaal niveau te garanderen. Als het IMF niet de rol van zo'n instelling op zich kan of wil nemen, kan het beter worden opgedoekt. 5.3 Strategie Gezien het heersende politieke klimaat in Nederland - de kwalificatie poldermodel spreekt voor zich - is het niet gemakkelijk een adequate strategie te ontwikkelen voor een alternatief Nederlands beleid ten opzichte van de BWI's cq. MFI's. Eigenlijk is een ander politiek klimaat een eerste voorwaarde voor het slagen van welke strategie dan ook, maar wie zich daar blind op staart belandt al gauw op een dood spoor. Alternatief beleid begint, zeker inzake problemen en thema's die niet rechtstreeks met het poldergebeuren te maken hebben, met kennis en bewustwording. Wat dat betreft zou om te beginnen geïnvesteerd moeten worden in de verwerving en verspreiding van informatie over de betrokken instellingen en het kader waarin zij opereren (ontwikkelingshulp, financieel systeem ed.). Pas wanneer die regelmatig in de actualiteit opduiken en er een maatschappelijk draagvlak groeit voor ander beleid, komt de politiek in beweging en ontstaan kansen voor alternatieven op de langere termijn. Overigens is het dan een apart punt van discussie, of je je sterk moet maken voor een strikt Nederlandse benadering van de BWI's of beter kunt streven naar een optreden in EU verband of een club van gelijkgezinde landen. (Op het ogenblik komt de EU nog nauwelijks in het stuk voor; maar dat zal wel veranderen naarmate de EMU en de euro zich meer doen gelden.) Op de korte termijn moet elke gelegenheid worden aangegrepen om Nederlandse politici en overheden aan te spreken op hun verantwoordelijkheden. Dat betekent in ieder geval dat zij zich beter op de hoogte zouden moeten stellen van wat er in de BWI's en daaromheen gaande is in plaats van zich van alles op de mouw te laten spelden. Dat zijn ze gewoon verplicht aan de Nederlandse bevolking die zij pretenderen te vertegenwoordigen. Daarnaast zouden de Nederlandse bestuurders in de Bank en het Fonds een plaats moeten krijgen in de Nederlandse politieke arena, bijvoorbeeld door het parlement te betrekken bij hun benoeming of hen regelmatig zelf in de Tweede Kamer te laten rapporteren. Voor wie dit allemaal te lang gaat duren blijft altijd nog de mogelijkheid over aansluiting te zoeken bij de internationale kring van onafhankelijke waarnemers om samen met hen te proberen de slagschepen in Washington van koers te doen veranderen of desnoods, tot zinken te brengen. Theo Ruyter IMF EN WERELDBANK: AFSCHAFFEN OF HERVORMEN ? De jaarlijkse bijeenkomst van de Wereldbank (WB) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) in april in Washington leidde tot felle demonstraties. Ook bij volgende bijeenkomsten, zoals op 27 september in Praag, zal er weer gedemonstreerd worden. De kritiek op Wereldbank en IMF komt de laatste tijd niet alleen van de demonstranten en van groepen en organisaties die al heel lang het beleid van de organisaties bekritiseren, maar , steeds vaker ook vanuit het establishment zelf -inclusief hoge (voormalige) functionarissen van de Bank en het Fonds. Het IMF en de "Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling" zoals de Wereldbank officieel heet, werden al in 1944 samen met de GATT de voorloper van de huidige Wereld Handelsorganisatie WTO, opgericht. Met de globalisering en liberalisering van de wereld economie de afgelopen decennia is hun rol enorm toegenomen. Terwijl nationale overheden nauwelijks meer enige controle hebben op de economische ontwikkelingen in hun land bepalen IMF en WB achter de schermen het economisch beleid van met name de 75 landen met schulden aan de internationale financiële instellingen. Door het opleggen van zogenaamde structurele aanpassingsprogramma's (SAP's) zijn deze landen gedwongen om hun grenzen open te gooien voor buitenlandse producten en investeerders, hun economieën te privatiseren en drastisch te bezuinigen op de overheidsuitgaven. Formeel bepalen de internationale instellingen niet hoe die bezuinigingen worden bereikt, maar iedereen begrijpt dat het voor de veelal corrupte regeringen vaak aantrekkelijker is om het mes te zetten in de gezondheidszorg en het onderwijs dan in het leger; de bureaucratie, of hun eigen inkomsten. Tegelijkertijd zien we dat het gehoopte effect van het macro-economische herstel als gevolg van de SAP programma's -en vooral het doorsijpelen daarvan naar de laagste inkomensgroepen~ niet plaatsvindt (Afrika en Latijns Amerika), of als dat in beperkte mate wel het geval is (Azië) in één klap bij een financiële crisis weer teniet wordt gedaan. Azie-crisis Vooral het optreden van het IMF bij de Azië-crisis heeft tot veel kritiek geleid. Een van de interessantste kritieken komt van Joseph Stiglitz, tot het begin van dit jaar vice-president van de WB. Behalve zijn inhoudelijke kritiek -die er op neerkomt dat het IMF de Azië-crisis enorm versterkt heeft door de betreffende landen onder druk te zetten vast te houden aan een strak begrotingsbeleid - is vooral de achtergrond van zijn kritiek van belang. Het grootste verwijt dat hij het IMF maakt is het volstrekte gebrek aan openheid. Hij beschrijft hoe de top van het IMF "derderangs economen van eersteklas universiteiten" in een kongsie met het Amerikaanse Ministerie van Financiën het beleid uitzet, zonder dat iemand inzicht kan krijgen in de overwegingen en achtergronden. Hij concludeert dan ook dat het IMF "het democratische proces ondermijnt" Andere kritiek uit onverdachte hoek is het rapport van de Amerikaanse congrescommissie o.l.v Alan Melzer. In het rapport van deze commissie wordt o.a opgemerkt dat het beleid van het IMF in plaats van het versterken van de economische groei leidt tot stagnatie; beide instellingen voor een groot deel gedreven worden door de belangen van de zeven belangrijkste industrielanden en in het geval van het IMF vooral van het Amerikaanse Ministerie van Financiën dat de dynamiek van beide organisaties niet bepaald wordt door de noodzaak van armoedebestrijding of het stimuleren van economische ontwikkeling maar door 'bureaucratische expansionisme' en 'empire building'. Reactie Hoe reageren IMF en WB op al deze kritiek ? Het IMF probeert zelf zo veel mogelijk buiten de schijnwerpers te blijven. De door haar "geadviseerde" maatregelen zijn slechts van technisch economische aard en hebben niets met politieke keuzen te maken, zo argumenteert ze. De politieke en sociale gevolgen van het beleid zijn de verantwoordelijkheid van de betreffende regering. Voor de WB is een dergelijke opstelling moeilijk. Zij financiert concrete projecten en de resultaten daarvan zijn uiteindelijk op de een of andere manier te evalueren. De resultaten van het werk van de WB zijn uitermate pover zo blijkt uit een groot aantal studies die de afgelopen jaren zijn verschenen. Zelfs de eigen evaluaties van de Bank geven aan dat tussen de 55-60% van de projecten als mislukt moet worden beschouwd terwijl in de allerarmste landen - die de speciale doelgroep van de bank zouden moeten zijn -zelfs 65-70% mislukt. Als we daarbij nog bedenken dat 80% van de investeringen van de bank niet naar de allerarmste landen gaat maar naar landen die ook op private kapitaalmarkten terecht hadden gekund, dan blijft er van de claim van de Bank dat ze zich bezighoudt met armoedebestrijding weinig over De standaardreactie van de Bank op kritiek is "we hebben van onze fouten geleerd en nu doen we het een stuk beter". Op die manier probeert men de critici steeds op achterstand te zetten Hervormen De stroom aan kritiek en slechte evaluaties hebben geleid tot een roep om hervormingen van beide instellingen. Ook in linkse kringen vindt deze roep gehoor. Zo heeft bijvoorbeeld de Tweede-Kamerfractie van GroenLinks een nota gewijd aan de Wereldbank, als reactie op het voornemen van minister Herfkens om meer Nederlands ontwikkelingsgeld via de WB te kanaliseren. In de nota passeren alle bekende kritieken op de WB de revue, maar in plaats van daar de conclusie uit te trekken dat de WB een belemmering is voor de ontwikkeling in arme landen word een groot aantal hervormingsvoorstellen gedaan. Dit soort voorstellen getuigen van weinig realiteitszin. Ze gaan voorbij aan het karakter van Wereldbank en IMF. Ze negeren het feit dat het om volstrekt ondemocratische instellingen gaat die staan voor de belangen van een klein aantal rijke landen en de grote multinationale ondernemingen die daar hun thuisbasis hebben. Dat blijkt al als we naar de formele structuur van de instellingen kijken. Daar geldt het "one dollar one vote" systeem. De stemverhoudingen worden bepaald door het ingebrachte geld. Zo hebben de rijkste tien landen die maar een fractie van de wereldbevolking vertegenwoordigen een ruime meerderheid, terwijl de 45 Afrikaanse landen over niet meer dan 4 % van de stemmen beschikken, tegenover 17% voor de VS. Voor belangrijke beslissingen, zoals wijziging van de statuten, is bij beide instellingen zelfs een meerderheid van 85% van de stemmen nodig. Zodat de VS feitelijk een veto hebben. Alternatief Een argument van de voorstanders van hervormingen is vaak dat er geen alternatief is: "Er moet toch een vorm van internationaal beleid of controle zijn". Dit argument gaat er aan voorbij dat er door Wereldbank en IMF helemaal geen internationaal beleid wordt gevoerd: er worden slechts eisen aan afzonderlijke landen gesteld." Natuurlijk is er vandaag de dag meer dan ooit behoefte aan regulering van de internationale economie en controle op de ongebreidelde macht van de markt. Maar dat is precies het omgekeerde van waar het IMF en de Wereldbank voor staan. Voor hen staat juist de déregulering en het slechten van alle beperkingen voor vrijhandel voorop. Ook als dit ten koste gaat van het welzijn of het leven van de allerarmsten. Maatregelen ter beteugeling van de markt, met name van de kapitaalsmarkt, kunnen bij uitstek nationaal genomen worden. Ook in de periode vóór het ineenstorten van het Bretton Woods-systeem in de jaren 70 controleerden landen het grensoverschrijdend kapitaalverkeer. En ook onder de huidige omstandigheden is het mogelijk om maatregelen in die zin te nemen, zoals Chili en Maleisië hebben laten zien. Van Onder Op De afgelopen jaren zien we een groeiende internationale beweging ontstaan die zich richt tegen het beleid van het IMF en de WB. Deze beweging neemt verschillende vormen en gedaanten aan en bestaat zowel in de zuidelijke als in de noordelijke landen. In de eerste plaats gaat het om de beweging voor kwijtschelding van de schulden van de arme landen. Daarnaast en daarmee verbonden zien we een beweging opkomen die zich richt op het beteugelen van de kapitaalstromen in de wereld. Met name gaat het om de internationale beweging Attac waarvan inmiddels ook een Nederlandse afdeling bestaat. Dit soort bewegingen vormen de globalisering van onderop. Tegenover de globalisering van bovenaf waar het IMF en Wereldbank de ultieme uitdrukkingen van zijn. Willem Bos 1 Joseph Stiglitz, What I learned at the world economic crisis. New Republic. www.thenewrepublic.com. 2 Walden Bellow, Pushing Melter to the Max, in Focus on Trade, April 2000 3 'De Wereldbank als kanaal voor Nederlands ontwikkelingsgeld'. Te vinden op internet: www.groenlinks.nl